43号文后土地储备融资

❶ 《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》答记者问

三、问：《通知》对切实加强融资平台公司融资管理提出了哪些要求?

答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，从地方政府与融资平台公司的关系、地方政府对融资平台公司注资行为、金融机构向融资平台公司提供融资行为、违法违规举债担保形成的债务处理等方面，提出明确要求，引导融资平台公司按市场化方式融资，严禁地方政府违法违规通过融资平台公司变相举债。

一是厘清地方政府与融资平台公司的边界。加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务，防止槐孙误导投资者决策行为，促进保护投资者合法权益。

二是规范地方政府注资行为。地方政府不得违规将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，推动提高融资平台公司资产的合法合规性，既保护投资者合法权益，又避免地方政府绕道通过国有企业变相举债。

三是规范金融机构提供融资行为。金融机构应当切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源、防范经营风险。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得违法违规要求或接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。鼓励金融机构依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。

四是依法处理违法违规举债担保债务。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，严格按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》(国办函〔2016〕88号)、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》(财预〔2016〕152号)要求，依法妥善处理，由债务人和债权人合理分担债务风险。

四、问：《通知》如何规范政府与社会资本方的合作行为?

答：《通知》依据现行法律法规和政策规定，鼓励地方政府以规范的方式开展政府和社会资本合作(PPP)、设立各类投资基金。严禁地方政府采取不规范的PPP项目、政府投资基金“明股暗债”等方式违法违规举债。

一是鼓励地方政府与社会资本依法规范合作。要求地方政府规范政府和社会资本合作(PPP)。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节。

二是严禁地方政府利用滚猛PPP、各类政府投资基金等方式违法违规变相举债。地方政府与社会资本大明桥合作应当利益共享、风险共担，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，防止地方政府通过承担项目全部风险的方式违法违规变相举债。同时，明确地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

五、问：《通知》提出进一步健全规范的地方政府举债融资机制，主要内容是什么?

答：一是依法明确了规范的举债融资方式。严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。

二是鼓励地方构建市场化运作的融资担保体系。允许地方政府结合财力实际状况设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司)，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。

三是严禁地方政府违法违规担保。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。

六、问：《通知》提出建立跨部门联合监测和防控机制，主要内容是什么?

答：《通知》针对当前地方政府和金融机构融资担保行为的突出问题和主要特点，致力打破部门信息孤岛，完善统计监测机制，推动建立相关部门组成的跨部门联合监管机制，实施联合惩戒，形成监督合力。

一是完善统计监测机制。针对地方政府融资担保行为的主要类型，《通知》明确由财政等五部门建设大数据监测平台，统计监测政府中长期支出事项以及融资平台公司举借或发行的银行贷款、资产管理产品、企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等情况，加强部门信息共享和数据校验，定期通报监测结果。

二是开展跨部门联合监管。针对地方政府融资担保行为的关键环节和参与主体，《通知》提出建立财政等六部门以及注册会计师协会、资产评估协会、律师协会等行业自律组织参加的监管机制，对地方政府及其所属部门、融资平台公司、金融机构、中介机构、法律服务机构等的违法违规行为加强跨部门联合惩戒，形成监管合力。

三是严格依法依规追究责任。针对涉嫌违法违规融资担保的责任主体，《通知》明确对地方政府及其所属部门违法违规举债或担保的，依法依规追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员的责任;对融资平台公司从事或参与违法违规融资活动的，依法依规追究企业及其相关负责人责任;对金融机构违法违规向地方政府提供融资、要求或接受地方政府提供担保承诺的，依法依规追究金融机构及其相关负责人和授信审批人员责任;对中介机构、法律服务机构违法违规为融资平台公司出具审计报告、资产评估报告、信用评级报告、法律意见书等的，依法依规追究中介机构、法律服务机构及相关从业人员的责任。

❷ 政府投融资模式

法律分析：一、直接融资

这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：

1、财政资本金投入而获得的股权收益。

2、由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入。

3、获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券。

4、向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款。

5、获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款。

6、外国政府援助赠款。

二、间接融资

这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构而获得的用于城市基础设施建设和改造和资金。目前地方政府主要采取此种方式进行大规模融资。具体表现：

1、政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。

2、政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。

三、项目融资

这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。

法律依据：《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》

第一条 全面组织开展地方政府融资担保清理整改工作

各省级政府要认真落实国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》（国办函〔2016〕88号）要求，抓紧设立政府性债务管理领导小组，指导督促本级各部门和市县政府进一步完善风险防范机制，结合2016年开展的融资平台公司债务等统计情况，尽快组织一次地方政府及其部门融资担保行为摸底排查，督促相关部门、市县政府加强与社会资本方的平等协商，依法完善合同条款，分类妥善处置，全面改正地方政府不规范的融资担保行为。上述工作应当于2017年7月31日前清理整改到位，对逾期不改正或改正不到位的相关部门、市县政府，省级政府性债务管理领导小组应当提请省级政府依法依规追究相关责任人的责任。财政部驻各地财政监察专员办事处要密切跟踪地方工作进展，发现问题及时报告。

第二条 切实加强融资平台公司融资管理

加快政府职能转变，处理好政府和市场的关系，进一步规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源，不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。金融机构应当依法合规支持融资平台公司市场化融资，服务实体经济发展。进一步健全信息披露机制，融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能，并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应当严格规范融资管理，切实加强风险识别和防范，落实企业举债准入条件，按商业化原则履行相关程序，审慎评估举债人财务能力和还款来源。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。对地方政府违法违规举债担保形成的债务，按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）、《财政部关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）依法妥善处理。

第三条 规范政府与社会资本方的合作行为

地方政府应当规范政府和社会资本合作（PPP）。允许地方政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金，依法实行规范的市场化运作，按照利益共享、风险共担的原则，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，政府可适当让利。地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债，除国务院另有规定外，地方政府及其所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时，不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金，不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失，不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益，不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。

第四条 进一步健全规范的地方政府举债融资机制

全面贯彻落实依法治国战略，严格执行预算法和国发〔2014〕43号文件规定，健全规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债一律采取在国务院批准的限额内发行地方政府债券方式，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债。允许地方政府结合财力可能设立或参股担保公司（含各类融资担保基金公司），构建市场化运作的融资担保体系，鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务，地方政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。地方政府应当科学制定债券发行计划，根据实际需求合理控制节奏和规模，提高债券透明度和资金使用效益，建立信息共享机制。

❸ 何谓隐性债务-0722

《来自金融监管研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/FIzSCry7J1BStKuS_8i_KQ》

隐性债务本质上是2014年财政部对此前地方政府债务进行一次性登记（本质上是兜底）之后，再一次的盘加底行为。2014年随着43号文和新预算法的实施，财政部对2014年12月底之前的所有债务进行了一次集中登记， 随后对登记范围内的债务通过公开发债等方式予以置换化解 。

但是从2015年开始到2018年地方政府融资又经历了一轮全新的扩张，变种的方式包括工程类项目政府购买服务，违规PPP，明股实债类融资。2015年至2018年在实施债务置换、违规设立政府产业基金、违规政府购买服务、棚改、违规PPP、融资租赁、EPC＋F等项目的过程中，因法规漏洞及违规操作导致大量的隐性债务继续产生，地方政府债务风险越来越突出，形势越来越严峻。

 2017年7月14日 全国金融工作会议指示“各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任”。 这个日子成为地方政府隐性债务的魔咒 ，比任何法规文件都让地方政府心惊胆战；后续置换也是以这个日期成为置换隐性债务分界线。。

（1）决策主体是地方政府；（2）资金用途是公益性项目建设；（3）偿债资金来源于政府财政资金。同时满足以上三点的就可以认定为地方政府隐性债务

出自《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（27号文），是指地方政府在法定债务预算之外， 直接或间接以财政资金偿还， 以及违法提供 担保 等方式举借的债务。

（1）安排财政资金偿还。安排年度预算资金，超收收入，盘活财政存量资金等偿还；（2）出让部分政府股权以及经营性国有资产权益偿还；（3）企事业单位利用项目结转资金、经营性收入偿还；（4）部分具有稳定现金流的隐性债务合规转化为企业经营性债务；（5）企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还；（6）破产重组和清算。

（1） 只还本金不还利息，且置换的资金只能用于归还本项目；（2）置换后的债务成本不得高于原隐性债务成本；（3）置换后的债务不再是隐性债务，由债务主体经营收入或项目经营收入归还，政府不再承担偿还义务；（3）置换前必须解除政府违规担保；（3）置换债务的到期日不得超过隐性债务上报的化解期限，且总的化解期限在5至10年内；（6）尽量是2017年7月14日前的存量债务（终身问责、倒查责任的魔咒）

银保监会进一步发了 45号文规范 金融机构市场化方式化解隐性债务的原则。

原则：（1）必须是各省级党委和政府汇总报中央国务院备案的地方政府隐性债务存量范围内，由融资平台公司举借并实际提款而相应形成的，记录在财政部地方政府隐性债务清单中的债务。（2）利用“企业周转便利类金融工具”工具化债的前提条件。（3）企业周转便利类金融工具类型包括：银行信贷类产品；公司信用类债券；基金保险类产品，有条件的地方，允许产业基金、私募投资基金等社会资本

同时也强调不合规的隐性债务置换方式：

不得承接明股实债类债务，其实这也是债权债务关系明确应有之义；当然什么是明股实债定义仍然不清晰。

不得通过发放流贷性质的融资置换存量到期隐性债务。

对未列入财政部隐性债务清单的到期债务，银行保险机构不得使用企业周转便利类金融工具。因为如果不属于隐性债务，一旦置换实质上很可能新增隐性债务。

对已经形成担保圈的债务，不得使用企业周转便利类金融工具。

尤其注意上述关于禁止流贷置换存量到期隐性债务的规定。理由很简单流动资金贷款天然是不对应项目，隐性债务置换的基本原则是要对应项目；用流动资金贷款置换隐性债务很容易被挪用，并不是真的偿还旧的债务；从而容易变相新增政府隐性债务；

但是注意45号文并没有说平台不能发放流动资金贷款， 只是说不能置换，如果我不是置换呢，就是给平台发放流动资金贷款是否可以？

银保监会和国务院2010年文件就规定平台新增贷款只能对应项目，但是那个“平台”是指银保监会名单里面的平台， 而现实中新增隐性债务都是依靠名单外的平台产生的 。

所以过去几年的确不少银行给有隐性债务的平台（但是不在旧的银保监会名单里面）发放流动资金贷款，只要这个资金不被挪用去置换隐性债务或者对应政府项目，那么似乎合规问题不大。这个问题也是后来监管重点暴捶的点。

必须明确隐性债务穿透识别原则。

根据财政部《地方政府债务统计监测工作方案》、《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》、《政府隐性债务认定细则》等文件的规定，地方政府隐性债务有以下甄别口径和标准：

1、从融资主体特点甄别， 符合以下市场化融资特征的就不应认定为隐性债务 ，不需同时满足全部5点，至少满足2点，特别是满足第3点的即可认定为市场化融资：

（1）项目运营单位出资人是否社会化、市场化，除国资外，是否还有其他社会投资者。

（2）项目运营单位是否成立了市场化的公司治理结构，政府对公司运营决策的影响程度是否较高，政府官员不能在项目运营单位内兼职。

（3）项目运营单位收入结构是否具备多样化，市场化的特征，若 完全自主定价的收入占比 过半数，一般可判定为市场化运营。

（4）项目经营单位能够依靠自身经营收入偿还对外融资本息，扣除政府补贴后的收入足够对付对外债务。

（5）项目运营单位是否成立了市场化的投资回报机制，公司决策层是否能独立决策利润分配方案，不需上交财政。

2、从项目特征甄别，以下为主要基建项目类型的甄别标准：

（1）交通运输项目。

经营性高速公路、机场：自主定价，收入覆盖本息，投资方有社会资本，不属于隐性债务。

政府收费还贷高速公路、轨交、公交：不能自主定价、收入先入财政，依赖政府补贴。 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务，如广告收入。

（2）市政建设项目。

公共绿地、市政管廊、公共广场：无收入来源，所有权归政府的公益性项目， 属于隐性债务 。

供水、供电、供热、供气：有收入但政府定价，需要财政补贴的准公益性项目， 补贴部分为隐性债务 （以补贴款为还款来源的为隐性债务，仅补贴则不是隐性债务），不交财政的收入部分为关注类债务。

（3）土地储备项目。

土储融资于2016年叫停， 2016年后的土储融资都属于隐性债务。

法规禁止土储中心融资，土储中心融资也属于隐性债务。土储中心与地方融资平台未彻底隔离的，融资也属于隐性债务。

以政府购买服务进行的 土储项目 ，根据财政部文件规定， 土地整理部分应为工程采购，其余部分采用政府购买服务是合规的，不应认定为隐性债务 ，但在实践中往往出现垫资、拖欠工程款、政府回购等情况，涉嫌隐性债务，此外拆迁款是否属于政府购买服务范畴尚存在争议，因拆迁款数额大，土储项目的回款时间长，实践中很少有金融机构愿意介入。 目前可以确认，城投公司代建或代拆迁获取合理报酬，不参与土地分成，不涉及垫资、带资承包等融资事宜，按合理进度付款，没有土地证抵押的，可认定不属于隐性债务。

（4）棚改、保障房、廉租房建设。

棚改、廉租房、保障房建设收入不能覆盖支出，政府提供补贴或回购的， 应认定为隐性债务 。

有配套商业项目，且资金可自平衡的，不属于隐性债务。

保障房、经适房 出售给拆迁户，以市场价格为准定价， 购买人为拆迁户个人不是政府，虽然拆迁款来源于政府也不应认定为隐性债务。

（5）流动资金贷款或流贷性质的融资不会纳入隐性债务

这些贷款的性质仍然是偏向于企业运营层面，根据流动资金贷款管理办法，银行需要测算经营性现金流缺口。资金用途不能挪用与项目，所以反而很难认定是替政府项目融资，不会被纳入隐性债务。

1、BT和垫资。此处BT和垫资都是指城投公司承建政府公益性基础设施项目的建设模式，二者不同之处在于BT项目业主是城投公司或施工单位，垫资项目业主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建设-移交这种建设模式，其本身并不会增加政府隐性债务 ，但在实践中BT往往附加了融资行为， 由城投公司负责项目投融资和建设然后由政府回购，这样就会产生政府隐性债务 ，不能仅从BT模式本身去判断是否为隐性债务， 而是要穿透看资金来源是否存在融资内容 ， 实际上带融资的BT项目已经在2015年被财政部叫停。【财金【2015】57号文，政府和社会资本合作期限原则上不低于10年。对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，财政部将不予受理】

垫资是指城投公司或施工单位带资承包，相当于变相融资，法律规定政府作为业主的公益性项目严禁带资承包，不得拖欠工程款，此类项目都必须先有预算，在预算内进行支付，垫资则往往是在无预算或超预算的情况下， 这样就会产生政府隐性债务 。但是不能仅看到施工单位垫资就认定为隐性债务，需要穿透看垫资施工中的欠款方是否为政府。如果是城投公司欠施工单位工程款，而非政府欠款，不是财政资金偿还也无政府全额担保或补助，则不会产生隐性债务。

土地整理项目中采用政府回购模式的也与上述情况类似，土地整理后政府回购结算，也会产生隐性债务。

2、对没有收入来源的纯公益性项目，例如市政道路，绿地广场、公园、 市政管网等基础设施建设项目 ，虽然举债主体（项目业主）为国有独资或控股公司， 自收自支事业单位 ，表面看来与政府并没有直接关系，但项目应判定为非市场化运营的公益性项目，其偿债资金来源几乎全部是政府财政资金，穿透到偿债资金来源，则可判断由此形成的债务应界定为政府隐性债务。

3、对有一定收入来源但收入不能覆盖支出的 准公益性项目 ，例如地铁项目，一般由地方政府成立的国有独资公司负责筹资，建设及运营管理，建设资金除国有资本金投入，大量依赖于银行贷款、融资租赁、信托贷款等债务，其资金结构比较复杂，需要深入剖析分析。因此类项目收费价格大多属于政府定价，本身运营收益难以实现收支平衡，除运营收入外， 债务偿还来源主要依赖财政专项补贴资金及相关商业开发收入 ，比如地铁项目中物业开发，灯箱广告收入等，因此此类项目应判定为非市场化运作的公益性项目，应当将其债务按照项目不同性质的收入予以区分， 穿透识别哪些属于商业化债务，哪些为隐性债务 ，从偿债资金来源来看，对于财政补贴资金偿还部分对应的债务应界定为政府隐性债务。

4、按照使用者人数进行政府补贴的影子付费项目，例如市政公园安装摄像头计算入园人数，然后政府根据人数补贴票价；当地市政道路的隧道按照摄像头计算过路车辆数量，政府按车辆数补贴过路费，虽然这类项目表面上是政府支付是以补贴使用者方式，而非政府偿还债务方式，但这类项目本质上看仍然是纯公益项目， 项目收入来源是政府补贴， 并没有经营收入，因此不能套用使用者付费PPP模式，穿透到资金来源，此类项目形成的债务应界定为政府隐性债务。

5、复杂的土地储备项目，通常土地储备项目资金只能来源于直接融资类产品，不能贷款融资， 一般是依赖土地储备专项债 ，这样就不牵涉到隐性债务问题， 然而实际情况是2020年新增专项债不得用于土地储备，将使土地储备项目只能依靠自平衡解决资金问题。

例如土地储备项目中政府委托国有企业或开发商承担廉租房和公租房建设（属于土地一级开发），同时划出一部分土地允许开发商配建一些商业设施（土地二级开发），由开发商对外销售或出租，所获得收益不上交财政，而是用于弥补廉租房和公租房开发成本，政府不再支付开发商廉租房和公租房建设成本， 这种模式下项目资金的投入和收益可自平衡，因此不应认定为隐性债务。

然而一般 土储项目中的土地整理部分是不能够申请项目贷款的，因为土地整理不是项目 ，根据 《政府投资条例》规定政府投资项目是指预算内投资形成固定资产的投资项目 ，土地整理不形成固定资产， 因此不算政府投资项目 ，金融机构不能以项目贷款或项目融资， 只能申请流动资金贷款， 贷款无指定用途是以公司综合收入偿还，而通常来说公司承接土地整理项目的收入主要还是政府支付，穿透到最终还款来源仍为财政资金分成比例，属于“以财政资金偿还”，因此应认定为隐性债务。

通过以上几类项目的分析可以看到，如何对表面上无法明确按照定义、特征、甄别口径和标准认定的非典型隐性债务进行穿透识别， 最关键两点就在于： 一甄别项目属性是否为公益性项目以及公益性部分的占比，二项目资金来源或偿还债务资金来源于政府支出，把握住这两点基本就可以抓住隐性债务的本质，做出准确的判断。

❹ 专项债券资金使用范围是什么

对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

1、用于铁路、城市轨道交通、停车场、交通基础设施、城乡电网、能源项目，如天然气管道和天然气储存设施农业、林业、水利、城市污水处理与生态环境保护项目、职业教育和照顾孩子、健康、养老金和其他服务民生，冷链物流设施、热、天然气等市政及工业园区基础设施。

2、专项债券资金不得用于土地储备和房地产相关领域、债务置换和可充分商业化的工业项目。

❺ 一文看懂土储专项债：土储融资唯一法定正门

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备大致可以分为土地回收、开发整合、土地储存、土地供应四个环节，其中土地收购过程中的巨额资金需求是制约我国土地储备工作开展的主要问题。

随土储专项债以前，我国土储融资方式主要是通过土地储备机构以储备土地为抵押资产向商业银行等金融机构贷款为主。但是由于土地储备与土地一级开发、平台融资有着千丝万缕的联系，甚至成为地方政府隐性债务的源头，因此近年来我国地方政府土地收储融资体制经历了两个方面重要调整，而土储专项债的出世正是在上述背景下发生。

第一，完善土地收储职能部门管理，名录管理一县一个，城投平台土储职能被剥离。2001年4月我国开始要求有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，到2007年11月，国土资源部、财政部、人民银行发布《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），正式确立了土地储备机构作为土地储备工作的具体实施主体的地位。不过在制度实行之初，各地土地收储机构从设立到管理都较为混乱，不少地方存在多个土储机构，且土地收储与土地一级开发混为一谈。为规范管理，2010年9月，国土资源部下发“两整治一改革”目标通知，明确要求2011年3月底前土地储备机构必须与其下属和挂靠的从事土地开发相关业务的机构彻底脱钩，各地国土资源部门及所属企事业单位都不得直接从事土地一级市场开发。2012年国土资源部、财政部、人民银行、银监会四部委联合下发通知，提出了建立土地储备机构名录，加强土地储备机构管理。2016年2月四部委又发布了《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），进一步对土地储备机构进行规范，规定每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，并要求土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。4号文后地方融资平台被正式剥离了土地储备职能，各地纷纷成立储备中心作为土地储备机构名录单位，目前全国有2000多个土地储备机构。

第二，规范土地收储融资资金管理，专款专用，不得向金融机构举借贷款。2015年之前，土地储备融资所需要的大量资金主要来源于银行贷款。根据2007年《土地储备管理办法》的规定，土地储备机构可以向银行等金融机构申请担保贷款，但土地储备贷款必须专款专用、封闭管理，不得挪用。由于土地储备贷款无法直接用于扩张城市基建，地方政府开始通过融资平台绕过土地储备机构，以低成本取得土地后向银行抵押贷款，用于地方各种工程项目，加重了政府隐性债务风险。为了防范地方政府债务风险，2014年9月，国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），严格规范地方政府融资。2015年新《预算法》规定，发债是地方政府举借债务的唯一合法形式。随后2016年，财政部、国土部、央行、银监会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号），明确规定土地储备机构不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，有土地储备融资需求的土地储备机构要通过发行地方政府债券的方式筹集资金。2017年，财政部国土资源部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》财预〔2017〕62号，对土地储备专项债券的发行主体、偿债资金来源、额度管理、发行机制和监督管理等方面进行了明确规定。此后，专项债券成为土地储备融资的唯一来源，也正式开启了土地储备融资的“前门”。

2017年，第一批土地储备专项债券由北京市政府发行，各地土地储备专项债券相继出现。土地储备专项债券主要有以下特点：

1.发行主体为省级政府。市县级政府发行土地储备专项债券，需由省级政府统一发行并转贷给市县级政府。而城投债的发行主体是地方投融资平台，本质上是企业债。

2.发行规模限额管理。土地储备专项债券纳入地方政府专项债务限额管理。相较于地方政府利用融资平台举债等不纳入预算的融资方式，土地储备专项债券更有利于政府债务的控制和显化。

3.专款专户专用。土地储备专项债券的发行和使用严格对应项目，土地储备资金由土地储备机构使用，防止被挪用、滥用。而地方政府通过融资平台发行债券的用途较为广泛，存在脱离预算和监管的的漏洞。

4.项目收益融资自平衡。发行土地储备专项债券的土地储备项目土地出让收入具有稳定的偿债资金来源，实现项目收益和融资自求平衡。而其他政府融资平台的偿还存在政府隐性担保，容易对政府构成较大的财政负担。

5.信用评级均为最高的AAA级。土地储备专项债券的偿债资金来自对应项目的土地出让收入，保障程度高、违约风险低，同时发行主体为省级政府，土地储备专项债券的信用评价均为最高的AAA级；而地方政府利用融资平台发行的城投债，信用评级差别较大，从A-1到AAA不等。

6.政府具有偿付责任。土地储备专项债券统一命名，冠以“××年××省、自治区、直辖市（本级或××市、县）土地储备专项债券（×期）——×年××省、自治区、直辖市政府专项债券（×期）”名称，将债券偿还和资金管理责任对应到具体的市县政府。而对于城投债来说，2014年后融资平台新增债务不再属于政府债务，地方政府不得再提供担保或还款承诺。

7.税收优惠。按照2015年《地方政府专项债券发行管理暂行办法》规定，地方政府专项债券免征企业所得税和个人所得税。而其他融资平台则无此优惠。

8.试点全生命周期风险管理。6月21日，财政部、自然资源部在《土地储备项目预算管理办法（试行）》中提出，试点在土地储备领域按项目实行全生命周期预算管理。构建地方专项债及项目全生命周期管理制度体系，就要对项目进行全生命周期阶段划分，从专项债券发行前准备、建设管理、运营管理、资产管理、资金管理、信息披露、法律责任等方面全面落实风险管控措施，确保项目整体风险可控。

可见，土地储备专项债券制度能够更加清晰地测算地方政府可承担的债务规模及地方政府土地资产对债务的保障程度，遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资。

对于自2017年7月中旬至2019年6月，全国地方累计发行土地储备专项债券449只，发行总额为12690.08亿元，呈现出以下特点：

第一，发行规模增长较快，成为地方政府专项债主要品种。第一批土地储备专项债券，也是最早的地方政府项目收益专项债，由北京市政府在2017年7月发行，共涉及朝阳区、东城区、石景山区、大兴四个区的五只债券，发行总额为90亿元。此后在中央的政策引导下，地方政府土储专项债发行数量和规模迅速增加。目前，我国地方政府已发行的770只项目收益专项债中，仅土地储备专项债就有449只，占比高达58.31%，其次为棚户区改造专项债186只，占比24.16%。从发行面额来看，土地储备专项债券发行总额为12690.08亿元，占全部项目收益债券的比例为56.02%，是地方政府最主要的项目收益专项债品种。

图表1：土地储备专项债券发行数量占比（截至2019年上半年）

资料来源：Wind，如是金融研究院

图表2：土地储备专项债券发行面额占比（截至2019年上半年）

资料来源：Wind，如是金融研究院

第二，从发行期限来看，以5年期为主。根据2017年《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》中的规定，土地储备专项债券期限应当与土地储备项目期限相适应，原则上不超过5年。在实际发行过程中，土地储备专项债券有3年、5年、7年和10年四种期限，发行数量分别为57、383、6、3只。出于土地收储周期的考虑，超过5年的土地储备专项债券较少，如2019年新疆维吾尔自治区（新疆生产建设兵团）土地储备专项债券（一期），对其应项目中新疆生产建设兵团第八师天山路以南片区土地储备项目，项目计算周期10年，建设期1年，土地出让运营期9年，因此债券发行期限也相应调整为10年。大多数土地储备专项债券以5年期为主，占比85.30%，平均发行期限为4.81年，低于其他各类项目收益专项债。

图表3：项目收益专项债券平均发行期限对比

资料来源：Wind，如是金融研究院

第三，从发行面额来看，10亿元以下的占比超过一半以上。土地储备专项债券平均发行面额为28.26亿元，中位数为8.67亿元，最小面额0.2亿元，如2017年黑龙江省牡丹江市和山西省运城市的土地储备专项债；最高面额436亿元，为2018年江苏省土地储备专项债（二期）。大多数土地储备专项债券的发行面额在10亿元及以下，占比56.87%；其次为10-30亿元面额，占比22.51%。

图表4：土地储备专项债券发布面额分布

资料来源：Wind，如是金融研究院

第四，从发行利率来看，土地储备专项债券利率偏高但仍具有一定的成本优势。土地储备专项债券的平均发行利率为3.84%，在各类项目收益专项债中处于较高水平，仅次于教育项目和收费公路专项债。但相较于银行贷款等融资方式，土地储备专项债券仍具有一定的成本优势。

图表5：项目收益专项债券平均发行利率对比

资料来源：Wind，如是金融研究院

第五，从发行主体来看，广东、江苏、浙江的发行金额位于前列。截至2019年上半年，三个省份的发行金额之和在发行总量的四分之一以上，占比28.69%；东部沿海地区的发行金额普遍较高，而东北和西部偏远地区发行金额偏低。东北吉林、黑龙江、辽宁三省的发行总额为388.48亿元，仅占发行总量的3.06%，与广西一省的发行总量相当。西藏及西北地区青海、宁夏、新疆、内蒙古五个省、自治区的发行总额为249.65亿元，仅占发行总量的1.97%。除港澳台外，贵州省地方政府目前尚未发行土地储备专项债券。

图表6：土地储备专项债券地区分布（亿元）

资料来源：Wind，如是金融研究院

（一）土地收储模式倒逼城投转型

城投企业作为投融资建设的重要主体，为地方基础设施建设和城市发展做出了巨大贡献。土地资产是地方政府最为便捷可用的优质资产，向城投企业注入土地资产曾是地方政府常采用的支持方式。

土地储备制度确立初期，城投企业和地方土地储备机构的职能划分不明确，地方政府以划拨的名义向城投企业注入各类土地资产，部分城投企业实际承担土地储备职能，并以土地储备的名义向银行等机构借款。自2010年起，监管机构不断出台多项政策法规，厘清城投企业和土地储备机构的关系，明令禁止城投企业从事土地储备工作，并开“正门”允许地方政府发行土地储备专项债券。

在监管政策日趋严格的背景下，城投企业的融资和生存压力明显加大。“各类城投公司不得再从事新增土地储备工作”、“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司”、“不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源”、“不得再举借土地储备贷款”以及“严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目”等各项政策密集出台又极具针对性，城投企业改革转型迫在眉睫。现阶段，通过投融资平台公司的整合、发展，化解地方政府隐性债务风险，转型成为自我经营、自负盈亏、自担风险的市场化经营主体，已成为城投企业未来发展的新定位。

相较于过去的土地财政，土地储备专项债券体系不仅是政府融资模式的改变，更加强了对地方政府土地供应的监管。与原先的平台融资相比，土储债专项债最大的优势就在于其发行和使用严格对应到项目，加上其额度的控制，能够十分有效地加强对土储项目的垂直监控和地方政府举债融资行为的监督，遏制地方政府和融资平台利用储备土地变相违规融资。且专项债的利率一般较低，还可在一定程度上降低项目资金成本，从而在控制债务风险还能优化资金结构。

不过以土地储备专项债券为主的专项债结构依然没有摆脱“土地财政”的影子。2018年全国土地使用权出让收入为65096亿元，同期地方财政收入为97905亿元，两者之比高达66.49%。而土地储备专项债券的偿债资金来源于国有土地使用权出让金收入。

图表7：全国土地使用权出让收入与财政收入比较（亿元）

资料来源：Wind，如是金融研究院

以土地出让收入为主要偿债来源的专项债框架仍存在一定的问题：

一是土地出让收入容易受到房地产市场的影响，尤其国有土地价值比较高，价格也在不断波动，当市场低迷时土地价格下降，土地出让收入无法达到预期收益，反而加剧财政风险。为此，2019年6月21日，财政部、自然资源部在《土地储备项目预算管理办法（试行）》中提出，专项债券发行规模不得超过项目预期土地出让收入的70%，建立土地储备项目风险动态监测机制实行项目全生命周期管理，防范风险。

二是随着国家对于房地产宏观调控政策的持续和城市建设用地增量规模的缩小，土地出让收入的增长空间有限，如果没有其他替代性的基金收入来源，专项债的未来发展必将面临瓶颈。2019年地方政府专项债限额为2.15亿元，并呈快速扩大趋势，而实际上留给土储发债空间的仍然有限，与未来巨大的土地储备需求将形成矛盾。

土地储备的持续有序供应是地方经济发展重要保障之一，被称为城市建设发展的“开路先锋”，事关民生，事关城市发展、筹集社会资金、保障城市发展用地，更是经营城市最重要的前提条件之一。从2017年第一支土储专项债诞生至今不过两年时间，需要进一步探讨和完善土地储备专项债券制度，更好地与城市规划、国土空间优化相结合，与土地市场规范与调控相匹配，为提高土地节约集约、保障民生用地等发挥更加积极的作用。

❻ 如何应对新常态下的PPP政府融资模式

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文)的要求，未来我国地方政府与融资平台之间将“明确政府和企业责任，谁借谁还，风险自担”，同时“剥离政府融资平台政府融资职能，融资平台不得新增政府性债务”。作为我国政府性债务体制改革的重要一环，融资平台公司将逐渐成为地方政府融资的配角。在新经济常态下，“政府债券+PPP”的地方政府举债机制正在建立，并成为政府新型融资模式最为典型的代表。
PPP是政府和社会资本为开展公共设施建设和提供公共服务而建立的一系列合作关系。PPP项目多具有公共品或半公共品属性，投资金额较大、回收期限较长。在地方财政资金受限、管理运营能力不足等背景下，引入社会资本参与建设与运营的PPP项目，能够增加项目出资和融资来源，发挥社会资本项目建设与运营的优势，提高项目建设质量和运营效率。备受推崇的PPP模式市场前景如何？作为重要的融资媒介，商业银行能否找到“惬意”的参与方式？本文尝试对这些问题进行探讨，并提出建设性意见。
PPP 内涵及模式
随着规范PPP发展的政策文件陆续出台，中国PPP的内涵逐步清晰并明确下来。2014年，财政部基于缓解财政收支压力和降低政府债务风险的角度、发改委基于促进地方投资和经济增长的角度，分别提出了PPP的发展模式。2015年，国务院42号文对PPP发展模式达成了初步共识：一是解决了公私合作的法律关系问题，PPP是政府向社会资本购买长期公共服务，是平等的合同关系；二是明确了参与主体职责，在通过PPP提供公共产品的过程中，公共部门与社会资本要实现利益共享和风险共担；同时，PPP不是政府推卸责任的手段，政府仍有责任采取竞争性方式择优选择社会资本以保证供给质量；三是拓宽了社会资本的外延，将部分符合条件的地方政府融资平台也纳入了社会资本范畴，消除了前期部委之间的政策冲突。
当前，PPP主要应用在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，以购买服务、特许经营和股权合作三种方式展开（见表1）。
PPP 与政府融资平台参与公共投资的差异
对于公共设施建设和公共服务提供，PPP项目和地方政府融资平台项目重合度较高，多具有公共品或半公共品属性，甚至部分PPP项目直接由平台项目转化而成，但两者存在着本质性差异：
参与主体不同。PPP模式下，社会资本是公共投资的主体，独自或与政府共同设立SPV，在合同期限内承担项目建设和运营职责，并与政府实现风险共担和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投资的主体，由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，统筹项目建设和运营。
债务主体不同。PPP模式下，社会资本或SPV通过市场化方式举债并承担偿债责任，主要偿债来源是项目本身运营所带来的收入；政府对投资者或SPV仅按约定依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，并不承担偿债责任，即不纳入地方政府性债务范畴。而平台模式下，偿债来源除项目运营收入外，更多的来自政府支出，且政府对债务承担显性的或隐性的负债担保。
当前，全国地方性政府债务风险逐渐积累，为防范地方债务风险，在一系列清理与规范性文件的推动下，融资平台公司的地方政府融资功能将逐渐被地方债与PPP所取代。
PPP 当前发展存在的问题
尽管各级政府在规范、推广PPP方面不遗余力，市场上却出现签约率偏低、叫好不叫座的质疑。财政部PPP信息平台中，截至2016年2月底，已处于执行阶段的项目仅有351个，占到项目库总量的5%；根据发改委统计，截至2015年底，首批329个项目签约金额仅接近1/3。当前PPP发展存在的问题仍不容忽视。
项目吸引力与可获得性不足。投资体量大、回收周期长、效益不明显是社会资本和金融机构对PPP项目的主要担忧。以发改委第二批PPP项目为例，单个项目平均投资额15.2亿元；其中，交通运输类PPP 项目平均投资额达到57.8亿元，学校、医院等公共服务类、生态环境类PPP 项目平均投资额在5 亿元左右，少量项目投资额也在3000~4000万元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特许经营为主，投资周期一般在20~30年。效益角度，从收集到的正在推进或近期签约的PPP项目案例来看，内部收益率IRR多处于7%~8%左右；而当前，水利环境、公用事业等行业上市公司的平均利润率达到15%~20%左右，PPP项目周期内的预期平均收益率处于行业中下游水平。
政府“重融资、轻管理”倾向存在。地方政府债务攀升和经济增长放缓的矛盾是当前政府推广PPP的主要动因，尤其是PPP的融资功能成为地方政府稳增长的救命稻草，这使其存在“重融资、轻管理”的推广倾向。“重融资、轻管理”会对PPP推广产生如下不利影响：一是项目生命周期内论证不足，存在地方政府履约风险。二是延续传统行政管理脉络，缺乏项目风险共担理念。三是管理体制机制不健全，PPP运行的交易成本较高。
金融机构参与仍相对谨慎。在间接融资为主导的中国，金融机构尤其是银行是否积极参与PPP，将决定PPP的成败。而当前，在PPP法律和政府履约能力尚不健全的情况下，银行等金融机构介入则相对谨慎。其主要受制于以下四方面：一是期限长，PPP项目投资回收期长，资金需求规模大，对银行资金占用时间也长；如基础设施类PPP项目投资回收期一般为10年以上，长者30年。二是评估难，通常SPV是PPP项目融资的主体，而SPV项目公司可抵押资产少、现金流取决于未来项目收益，这与银行现行基于历史经营的信贷评估体系相背离；同时，项目参与者间的信息不透明和信息不对称也增加了评估的难度。三是风险高，在项目建设经营周期较长的情况下，来自项目投资者信用、项目市场环境等方面的风险因素增加，准确预测市场前景的难度增加。且同时，PPP项目受政策影响较大，在PPP法律环境不完善的背景下，政府换届可能会影响社会资本跟原来政府签订的一系列协议的执行。四是退出难，目前资本退出PPP项目的渠道仍较为有限。
商业银行参与PPP的对策建议
PPP业务策略选择建议
随着P P P 相关制度的完善、项目科学性和可操作性的增强，以及平台融资功能的剥离和地方政府稳增长诉求的推动，PPP进入重要发展机遇期，PPP模式将成为公共投资的主要补充方式之一。但考虑到PPP模式走向成熟仍需时日，建议商业银行选择发达区域、重点客户、优质项目积极介入。一是有利于增加综合收益。参与PPP项目除可获取利息收入外，还可以获取资产托管、财务顾问与咨询服务、现金管理等中间业务收入和资金沉淀，提高PPP项目的综合收益水平。二是有利于提升资产质量。现有PPP项目库总，80%左右的资金投向基础设施建设。作为平台融资功能的替代，PPP模式虽弱化或取消了政府信用担保，但项目承担了部分公共产品或服务供给职能，且收益具有稳定性，资产质量相对竞争性行业和民营企业仍相对较好。三是有利于优化资产结构。在制造业、房地产投资增速持续下滑背景下，参与优质PPP项目有利于商业银行调整信贷结构，降低对公信贷风险。此外，参与PPP项目有利于深化与政府及国有企业的合作关系，共同参与项目全流程运作。
总体参与策略及思路建议如下：
一是抢占先机，拓展优质客户。密切关注政策进展，加强与中央级地方政府的沟通协调，充分挖掘PPP市场机遇。加强项目储备，加大营销拓展力度，深挖客户需求，重点营销社会资本具有相关领域经验、项目经营性现金流稳定、回报机制和价格调整机制完备的优质客户和项目。
二是加强创新，降低资本占用。积极研究支持投贷联动模式，选择优质项目通过发放贷款和设立（参与）投资基金相结合，减少大额、长周期贷款带来的风险，并获取高于贷款基准利率的股息收益。完善PPP产品体系，制定配套综合营销指引，探索符合PPP业务特点的抵质押担保、项目管理、业务经营等模式。
三是强化能力，防范业务风险。强化能力建设，提升商业银行参与PPP项目评价、评估等环节的专业化能力。加强准入管理，甄选客户和项目，确保PPP项目参与各方符合国家PPP相关制度规定，符合商业银行所属行业授信政策。强化贷后管理，加强资金封闭管理，定期对项目财务状况、抵质押品情况、持续条件落实情况、政府资金管理和支付行为情况等进行跟踪检查。
PPP业务产品配置建议
根据PPP项目的不同环节，商业银行可为政府部门、社会资本和SPV项目公司提供不同金融服务。
PPP 业务风险防控建议
项目选择建议
PPP项目资金需求大、项目周期长、不确定性大。在满足商业银行行业授信政策的前提下，应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的城市基础设施和公共服务项目。主要项目选择建议如下：
（1）项目符合财政部关于PPP的相关制度规定，符合行业、地区发展规划、环保等政策，取得相关批准（审批、核准、备案）文件。
（2）项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。优先选择中央或省级示范项目，择优选择通过物有所值评价、财政承受能力论证的执行项目。
（3）项目需有明确还款来源、经营现金流稳定，项目合同中须有明确的回报机制和收费定价调整机制。使用者付费和政府付费获得的收入需全额覆盖贷款本息；且政府付费部门应纳入同级政府预算，并按照预算管理的相关规定执行。
（4）项目资本金比率一般不低于项目总投资的30%。通过产业基金、股权性投资产品等方式进入的项目，对同一项目提供的股权类和债权类资金总额不得超过项目总投资额的80%。
（5）不得介入配套设施不完善及未通过价格听证机制的项目。
客户选择建议
PPP 贷款业务的借款人是满足财政部关于PPP相关制度规定的境内企业法人，包括社会资本或项目公司（SPV）。由于项目公司存续期短、难以满足商业银行贷款客户条件，PPP项目决策时需同时考虑社会资本资质。主要客户选择建议如下：
（1）社会资本至少具有3 年以上公共服务和基础设施项目投资和运营经验，具备行业技术优势，经营稳健。
（2）社会资本和项目公司股权关系清晰，均具有健全的组织架构和财务制度规范。
区域选择建议
区域经济水平和政府信用状况是参与PPP项目的主要决策依据之一。主要区域选择建议如下：
（1）项目位于直辖市、省会城市、计划单列市。
（2） 项目位于地级市，需同时满足以下条件：对还款来源是政府支付为主的，综合考虑地方财政收入、GDP、地方政府负债等因素，地区生产总值在2000亿元以上，且地方财政一般预算内收入需在180亿元以上。
对还款来源是使用者付费为主的，除一般预算内收入、地区生产总值要求外，地方社会商品零售总额需在1000亿元以上。
其他风控建议
PPP 项目从立项、建设、运营、移交是个系统工程，不同环节风险因素存在差异且相互影响。商业银行需综合考虑项目全周期风险点，加强动态管理。
（1）注重贷（投）前管理。除对社会资本资金实力、申报材料的真实性、合法合规性进行调查外，还需重点关注：权利义务，如社会资本承担的责任、政府支付方式、风险分担方式等是否合理；交易条件，如项目回报机制、收费定价调整机制等；调整安排，如合同变更、展期、提前终止，项目新增、改扩建需求等；履约保障等。
（2）寻求充分的风险缓释。PPP模式下，贷款仅依靠自身资产为抵押，银行对项目发起人其他资产基本没有追索权。这要求商业银行在开展PPP业务时，需着重注意落实项目抵押物（如土地和在建工程抵押、收费权和应收账款质押等），并寻求其他风险缓释手段，如参与项目建设运营的社会资本提供完工担保、出具财务支持承诺、落实担保公司担保等。
（3）加强贷（投）后管理。一是实行贷款封闭管理，营销项目公司开立资金监管专户，将项目资本金、其他自筹资金、项目收入、政府支付（政府付费和财政补贴等）等资金归集专户封闭管理。二是建立台账，跟踪检查项目授信使用、还本付息等情况，对敏感信息进行及时预警和报告。如若出现可能会影响正常足额还款的情况，要及时采取提前收贷、追加担保等措施防范和化解贷款风险。