合理引导金融资源市县流动

『壹』 重磅信号！央行定调2021年十大工作任务 信息量很大

导读：1月6日央行官网消息，2021年央行工作会议于1月4日召开，总结2020年主要工作，分析当前形势，部署2021年工作。

作为新一年央行工作的“风向标”，2021年央行工作会议近日召开。会议部署了2021年工作十大重点，向市场传递了多个重磅信号。

此次会议定调了2021年的十项工作任务。

一是稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。

二是继续发挥好结构性货币政策工具和信贷政策精准滴灌作用，构建金融有效支持小微企业等实体经济的体制机制。

三是落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制。

四是加快完善宏观审慎政策框架，将主要金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎管理。

五是持续防范化解金融风险。加强风险排查，做好风险应对。

六是深度参与全球金融治理，严密防控外部金融风险，稳步扩大金融双向开放。

七是稳慎推进人民币国际化。

八是深化金融市场和金融机构改革。

九是持续改进外汇管理和服务。稳妥有序推进资本项目开放。

十是提升金融服务和管理水平。

会议要求，稳健的货币政策要灵活精准、合理适度；继续发挥好结构性货币政策工具和信贷政策精准滴灌作用，构建金融有效支持小微企业等实体经济的体制机制。

值得一提的是，继2020年央行货币政策委员会第四季度例会首提“碳达峰、碳中和目标”后，央行工作会议再次指出，要落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制。做好政策设计和规划，引导金融资源向绿色发展领域倾斜。

稳健的货币政策要灵活精准、合理适度

在深入分析当前经济金融形势的基础上，会议要求，2021年人民银行系统要全面贯彻党的十九届五中全会和中央经济工作会议精神，稳字当头，抓住重点，守住底线，敢于担当，认真履行国务院金融委办公室职责，建设现代中央银行制度，继续做好“六稳”“六保”工作，为加快构建新发展格局提供有力有效的金融支持。

为此，会议提出了2021年十项工作任务。其中，第一项要求“稳健的货币政策要灵活精准、合理适度”。完善货币供应调控机制，保持广义货币和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配。健全市场化利率形成和传导机制,深化贷款市场报价利率改革，带动存款利率市场化。深化人民币汇率市场化改革，加强宏观审慎管理，引导市场预期，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。

回顾2020年，央行坚持总量政策适度、降低融资成本、支持实体经济三大政策取向，搞好跨周期设计。三次降低存款准备金率，提供1.75万亿元长期流动性。累计推出9万多亿元的货币政策支持措施。前瞻性引导利率下降，推动实现金融系统向实体经济让利1.5万亿元目标。保持人民币汇率在合理均衡水平上基本稳定。我国成为全球率先实现正增长的主要经济体，也是少数实施正常货币政策的主要经济体之一。

从央行工作会议来看，支持实体经济仍将是2021年的重点工作方向。会议的第二项要求提出，“继续发挥好结构性货币政策工具和信贷政策精准滴灌作用，构建金融有效支持小微企业等实体经济的体制机制”。

如，延续实施普惠小微企业贷款延期还本付息和普惠小微企业信用贷款两项直达实体经济的货币政策工具（下称“两项直达货币政策工具”）。继续运用普惠性再贷款再贴现政策，引导金融机构加大对“三农”、科技创新、小微和民营企业等国民经济重点领域和薄弱环节的支持力度。牵头发挥金融支持小微企业政策合力。做好脱贫攻坚与乡村振兴金融服务有效衔接。

前不久，央行联合银保监会等五部委下发的《关于继续实施普惠小微企业贷款延期还本付息政策和普惠小微企业信用贷款支持政策有关事宜的通知》，明确两项直达货币政策工具均延期至2021年3月31日，且相关资金总额控制在国务院批准的额度内。

中国民生银行首席研究员温彬表示，2021年还是强调了稳健的货币政策要灵活精准、合理适度。一方面，保持广义货币和社会融资规模增速同名义经济增速基本匹配，是从总量上为经济平稳增长创造合理的信贷环境。另一方面，在总量的目标下更加强调灵活精准，聚焦经济发展的重点领域和薄弱缓解，如科技创新、绿色金融、三农小微和民营企业等。

落实碳达峰碳中和重大决策部署

相比于2020年，央行2021年工作会议将“绿色金融”相关内容专门单拎出来做了部署，并且在十大工作任务中排在第三位。会议要求，落实碳达峰碳中和重大决策部署，完善绿色金融政策框架和激励机制。

具体来看，要做好政策设计和规划，引导金融资源向绿色发展领域倾斜，增强金融体系管理气候变化相关风险的能力，推动建设碳排放交易市场为排碳合理定价。逐步健全绿色金融标准体系，明确金融机构监管和信息披露要求，建立政策激励约束体系，完善绿色金融产品和市场体系，持续推进绿色金融国际合作。

值得一提的是，中央经济工作会议将“做好碳达峰、碳中和工作”作为2021年的重点任务之一，提出我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和，并要求抓紧制定2030年前碳排放达峰行动方案。

随后，央行货币政策委员会2020年第四季度例会上，曾首次提及“促进实现碳达峰、碳中和为目标完善绿色金融体系”。在此情况下，监管是否进一步加大对绿色金融的监管指标，引发业内关注。

光大证券研究所金融业首席分析师王一峰认为，预计2021年将在MPA（宏观审慎评估）考核体系中进一步加大对绿色金融的考核力度。今年是以结构性货币政策作为主要发力点。推测信贷政策执行情况将继续纳入MPA考核，对制造业、普惠金融、绿色金融领域信贷支持力度不减，同时提升对国家重大科技创新领域的金融支持。

据央行数据，2020年三季度末，本外币绿色贷款余额11.55万亿元，比年初增长16.3%，其中单位绿色贷款余额11.51万亿元，占同期企事业单位贷款的10.5%。分用途看，基础设施绿色升级产业贷款和清洁能源产业贷款余额分别为5.56和3.08万亿元，比年初分别增长17.1%和9.3%。分行业看，交通运输、仓储和邮政业绿色贷款余额3.52万亿元，比年初增长9.9%；电力、热力、燃气及水生产和供应业绿色贷款余额3.33万亿元，比年初增长10.3%。

央行行长易纲在新加坡金融科技节上的视频演讲表示，截至2020年6月，中国绿色信贷余额已逾11万亿元人民币，位居世界第一；绿色债券存量规模约1.2万亿元人民币，位居世界第二。他进一步指出，中国的部分绿色金融试验区已经对金融科技和绿色金融的场景融合进行了探索。在湖州，当地政府运用互联网、大数据等技术搭建了绿色金融综合服务平台，减少环境气候相关信息不对称，帮助绿色企业、项目与金融机构快速对接。人民银行还可通过该平台监测银行绿色贷款等数据。

兴业银行首席经济学家鲁政委曾撰文指出，随着碳中和目标的提出，我国经济产业结构转型也将进一步深化，银行的信贷业务也需要进一步向低碳产业倾斜，加强对绿色产业的支持。与此同时，在强化的减排目标下，可再生能源、新能源汽车、碳捕获与封存（CCS/BECCS）等绿色产业发展潜力巨大，也将为银行带来可持续发展机遇。

『贰』 四川省“十二五”金融业发展规划的“十二五” 金融业发展主要任务

围绕金融总部商务区、西部金融机构中心、西部金融市场和交易中心、西部金融服务中心等四个方面，积极争取国家政策支持，完善政策措施，加强组织领导、统筹协调和分工协作， 基本建成西部金融中心。
——加快建设金融总部商务区。按照整体规划、分步建设、集聚发展的原则，进一步完善金融总部商务区空间布局规划和产业发展规划，加快基础设施建设， 完善和提高配套功能， 加大政策支持力度，引导国内外金融资源向成都金融总部商务区集聚，完善金融总部商务区管理体制和招商机制，加快聚集发展，加强品牌宣传， 提升金融总部商务区形象， 打造具有国 际影响力的金融集聚区。
——加快建设西部金融机构中心。 创造良好发展环境，鼓励国内外各类知名金融机构和金融中介服务机构在成都金融总部商务区设立区域性总部、法人机构或分支机构。按照政府引导、市场化运作的原则，整合地方金融资源，积极引进战略投资者，推进地方法人金融机构改革，不断壮大实力。加快省级银行、保险、金融租赁和信托公司建立和重组。积极支持证券、期货法人机构壮大资本实力，整合资源，扩大业务范围。支持和推进有条件的地方法人金融机构到资本市场上市融资和跨省、跨区域发展， 增强在西部和全国的辐射力。
——加快建设西部金融市场和交易中心。鼓励金融机构进一步利用全国性金融市场， 开发创新产品， 增强服务功能， 为战略性新兴产业、特色优势产业、重点优势企业和一大批中小企业提供全方位的融资服务。 积极争取和开展国家各类金融创新试点，努力使成都成为国家在西部地区的金融创新试验区， 结合区域经济和产业发展特色， 设立新的市场， 引进新的产品和交易品种，不断扩大交易规模。加快推进各类区域性要素交易市场建设。建立金融资产交易所、酒类交易所、大宗商品交易所。积极稳妥推进场外交易市场建设。积极探索建立保险交易平台。积极推进林权、矿权、水权、排污权、碳交易等产权交易市场建设。依托西南联合产权交易所， 加强统一、 集中、 规模化的产权市场建设。 加快推进行政事业单位国有资产进场交易和涉讼资产进场交易步伐。力争将成都建设成为既有西部地区特色和优势、 又有全国影响力的金融市场和交易中心。
——加快建设西部金融服务中心。积极推动金融后台服务业集聚区建设， 规划建设第二金融后台服务集聚区，加快完善各种配套功能， 全力引进国内外各类金融机构的数据中心、 资金清算中心、银行卡中心、 研发中心、 呼叫中心、 灾备中心等后台服务机构，使成都金融后台服务业集聚区成为全国金融后台服务机构最多、配套服务功能最完善的金融后台服务中心。发展金融服务外包产业链， 大力引进和培育金融客户服务、现金押运服务、呼叫服务、数据处理、软件设计等服务现代金融企业的相关企业，为金融业发展提供良好的社会服务支持。加大金融软硬件的研发和制造，搭建金融机构与相关服务外包企业的沟通协作平台，加快发展金融软硬件配套产业，把成都建设成为全国最重要的金融服务外包中心之一。
（二）大力引进和发展各类金融机构和金融服务组织。
——积极引进和发展各类金融机构。积极引进银行保险、证券、期货、信托、基金、资产管理等各类内外资金融机构以及与金融业密切相关的中介机构在川设立区域性总部、法人机构或分支机构。 引导金融机构到省内二级城市或县域设立分支机构。支持外来金融机构与本地金融机构开展股权和业务合作， 壮大市场主体，增强市场活力。积极支持在川金融分支机构发展成为区域总部和管理总部。发展和壮大地方法人金融机构， 增强地方法人金融机构竞争力， 打造地方法人金融机构品 牌。 积极支持民间资本根据国家政策参股或发起设立金融机构。
——大力发展和引进各类股权投资基金。研究出台鼓励股权投资基金的扶持政策， 积极搭建基金与企业的对接平台、建立进入通道、完善退出机制， 支持在川投资基金的运作和发展。吸引国内外业绩突出、管理经验成熟的投资机构设立风险投资、产业投资等各类投资基金， 积极引导社会资本进行股权投资。 探索和完善政府出资的引 导基金的运作机制， 充分发挥引导基金的作用。支持四川产业振兴发展基金等重点产业投资基金发展壮大。积极创造有利于股权投资的政策环境、舆论环境和制度环境，规范股权投资行为。 努力建设以 成都为中心，以德阳、 绵阳等二级城市为依托的、具有全国影响力的西部股权投资基金基地。
——大力引进和培育金融中介服务机构。 积极引进信用评级、资产评估、融资担保、投资咨询、会计审计和法律服务等与金融相关的中介服务机构来川设立法人机构、区域总部和分支机构，进一步加强政策支持和执业监督， 规范中介服务机构的执业行为，增强行业自 律， 提高中介服务机构的专业水平和服务能力。 发挥行业组织的自律作用， 完善中介机构执业标准体系， 促进金融中介服务行业规范化管理。 ——发展壮大地方商业银行。按照政府主导、 市场运作的原则， 整合城市商业银行资源，组建区域性地方法人银行， 通过吸收合并、增资扩股、引进战略投资者、上市等方式，打造西部资本实力最强、辐射能力最大的现代商业银行。支持地方商业银行引进民间资本和境内外合格战略投资者，增强资本实力。坚持差异化、特色化发展， 强化内控机制建设，提高风险管理水平， 增强盈利能力。支持地方商业银行稳步跨区域发展。支持有条件的地方商业银行上市。
——积极推进农村信用社改革发展。因地制宜，分类推进农村信用社股权改造和产权改革。 全面取消资格股，循序推进股权结构优化， 提高法人股比重。 支持符合条件的县（市） 农村信用社和农村合作银行改制组建农村商业银行； 积极向国务院争取在部分城乡 一体化程度较高的市探索以市为单位组建农村商业银行；完成“三州” 农村信用社以州为单位的统一法人改革； 全省各级人民政府及相关信用社要积极创造条件，推动暂不具备农村商业银
行组建条件的农村信用社进行股权改造，组建股份制的农村信用社， 适时逐步改制为农村商业银行。 支持农村商业银行跨区域发展。支持符合条件的农村商业银行上市。
——大力培育新型农村金融机构。坚持“四 个优先支持” 原则， 即优先支持有明晰的农村金融市场发展战略的发起人、优先支持批量化组建新型农村金融机构的发起人、优先支持已经成功探索出农村金融商业运作模式的发起人、 优先支持自愿到中西部地区设立机构的发起人。在有条件的市（州）组建市级总分行制村镇银行。探索村镇银行和农村资金互助社的可持续发展模式。
——支持非银行金融机构发展壮大。支持地方非银行金融机构引进战略投资者， 提升管理水平和经营业绩；通过资产重组整合和增资扩股，做大做强。 支持省内信托公司立足四 川、 面向 全国，逐步转型为提供特色理财和长期融资服务的现代信托企业，支持省外信托公司来川展业。加快推进遗留问题信托公司重组登记、金融租赁公司破产重组。支持和鼓励大型企业集团在川设立财务公司，增强优势产业发展的融资能力。引导财务公司依托企业集团所在产业开展多种业务。支持消费金融公司探索业务拓展有效路径。鼓励本地大型投资控股集团积极开展兼并收购，整合地方金融资源， 发展成为全国一流的金融控股集团公司。
——规范发展地方准金融机构。加大政策引导和扶持，深入推进小额贷款公司试点工作， 加强全省融资性担保体系建设，大力发展非金融机构支付组织， 增强地方准金融机构的发展实力，全面提升对中小企业、“三农” 的金融服务能力。加强小额贷款公司和融资性担保公司的日常监管，建立健全现场、非现场监管体系以及分类监管制度，防范系统性风险， 为地方准金融机构发展创新良好的环境。 鼓励符合条件的公司通过增资扩股、上市融资， 做大做强。 结合四川经济发展和产业结构调整，按照先行先试的原则，鼓励金融机构引进、 开发、 推广有利于金融市场健康发展、符合国家金融监管要求的各种金融产品和业务。
——加快信贷产品和服务方式创新。一是加快信贷管理体制和机制创新。 引导银行业机构结合四川实际，探索信贷管理模式创新，优化信贷管理流程，简化贷款审批手续，建立科学的风险防范机制， 提高信贷管理效率。扩大信贷抵押担保物范围，积极推广动产抵押、商标权质押、应收账款质押等新型信贷产品。探索产业供应链生产模式下的供应链金融。二是推动中小企业金融产品和信贷模式创新。 鼓励银行业机构建立中小企业支行、科技支行等面向中小企业服务的专营机构。探索开展依托行业协会、 农村专业经济组织、社会中介等适合中小企业需求特点的信贷模式创新。健全中小企业贷款担保和再担保机制。三是积极拓展个人金融业务。 鼓励银行设立个人金融服务专门机构，加强产品研发，利用新型服务手段，满足多元化的个人金融服务需求。加大消费信贷产品创新力度，鼓励发展消费品小额贷款公司。 改进住房抵押贷款和大宗消费贷款服务方式，鼓励银行与信用担保公司和零售企业合作开展信用销售业务。
——推进多层次金融市场创新。一是积极推动股权投资、信托、租赁、保险直投、资产证券化等直接融资方式创新。 支持境内外金融机构在川开展各类投资银行创新业务，支持有条件的银行开展投资银行业务。鼓励有序开发跨机构、跨市场、跨产品的金融业务，推广贷款转让、 信贷资产证券化等信贷资产二级市场业务。二是稳步发展金融衍生品交易。 依托全国性市场， 推动金融机构和企业稳步开展股指期货、利率互换、远期结售汇、外汇掉期等金融市场创新业务。鼓励和引导金融机构特别是地方法人金融机构开发设计风险转移和对冲工具， 合理配置风险。积极稳妥发展期货市场， 引导更多企业和机构投资者利用期货及其他衍生金融工具套期保值、规避风险。支持国内外金融机构研发部门落户四川，提升本地金融衍生品创新能力。
——加快保险服务创新。创新服务方式，拓展服务领域，发展新型机构。充分发挥保险的经济补偿和资金融通功能，大力拓展保险新业务领域，不断拓宽保险覆盖面。扩大农业保险覆盖区域和试点品种， 加快建立巨灾风险分担机制。大力推进健康养老保险发展，积极参与多层次医疗保障体系建设。 探索保险公司特别是人寿保险公司参与社会养老保险个人账户基金管理的可行路径和方式。进一步推广和完善全省商业健康保险服务平台建设， 实现社会保险与商业保险融合式发展。 积极发展各种与公众利益密切相关的责任保险。积极推动出口 信用保险发展。积极发展专业性健康保险公司，积极争取设立政策性农业保险公司。
——积极探索多种形式的金融创新试点。积极争取国家各类金融创新试点工作在四川先行先试。争取成为国家科技金融合作创新试点省份、有条件的市（州）及高新园区成为创新试点区。积极参与和推动跨境人民币业务发展。 积极推进财政支持金融服务“三农” 机制创新试点工作。 探索以市（州）或重点工业园区为对象建立金融创新示范区。鼓励外资银行和符合条件的股份制商业银行按照国际通行准则开展离岸金融业务。 利用城乡统筹综合试点相关政策，加强对经济社会发展薄弱环节的金融服务，鼓励和支持各类资本进入农村金融市场， 创新融资担保模式，扩大农村动产和不动产有效担保物范围， 开发符合农村金融需求特点的产品和服务。
——完善农村金融服务体系。 拓宽政策性银行支农功能，扩大政策性业务范围。鼓励和引导金融机构到县域、乡镇，到农村和落后地区、偏远地区、革命老区设立分支机构，加大对“三农” 的金融支持力度。稳步推进省联社管理体制改革， 积极探索有利于发挥县域金融活力的管理模式，切实发挥农信社支农主力军作用。积极落实各项扶持政策，支持农业银行“三农事业部” 制改革，大力培育和发展适合“三农” 特点的村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和小额贷款公司。通过机构新设、延伸服务和流动服务等方式，全面解决金融机构空白乡镇金融服务问题。以实施四川省农村支付结算“迅通工程” 为抓手，切实改善农村支付服务环境。
——改进农村金融服务方式。支持银行业机构创新工作方式， 增大授信审批权限，简化授信程序和审批手续。推进涉农银行机构拓展中间业务范围，及时开发适合农村经济社会发展和农民金融服务需求多元化的产品和服务。 鼓励银行业机构为藏区牧民定居行动计划、彝区三房改造行动计划和农业产业化提供有效信贷支持。鼓励银行业机构发展小额信贷和微型金融服务。制订和完善农村微小型金融组织从金融机构融资支持“三农” 的政策措施。积极推进政策性农保、农村小额人身保险、养老和健康保险等各项保险发展。探索农业灾害风险分散机制和农村信贷与农业保险相结合的银保互动融资机制。 推动农村金融服务电子化、信息化建设。
——拓宽农村可利用 金融资源。鼓励有条件的市（州）搭建农村产权交易平台，推动农村资产合理流动。支持金融机构依法开展权属清晰、风险可控的大型农用设备、林权、四荒地使用 权等抵押贷款。扩大农村动产抵押担保物范围。在有效保护农民基本权利基础上， 探索开展农村房屋产权、农村土地承包经营权等农村产权直接抵押贷款。
——加大对农村金融的政策扶持。积极支持金融机构开展涉农业务。充分利用政策性资金支持农田水利建设。对金融机构开展涉农业务实行财政和税收政策扶持。鼓励银行对涉农贷款实行有区别的信贷管理和考核政策。支持全省各级人民政府按照有关政策投资融资性担保公司，不断增强其支农能力。搭建农村融资平台，促进银行业机构与融资性担保公司 、 保险公司、农业企业和农业专业合作组织加强合作。加强农村金融人才培养，建设一支
责任心强、业务素质高的农村金融队伍。 ——做大信贷规模， 优化信贷结构。 严格控制对“两高” 和产能过剩行业的 信贷投放， 鼓励围 绕四 川“ 7 + 3 ” 产业发展规划和“八大产业调整和振兴行动计划”，加大对电子信息、 汽车制造、 油气化工等优势产业以及新一代信息、高端装备制造、新能源、新材料、节能环保和生物技术等战略性新兴产业的信贷支持，加大信贷资金对产业园区建设、产业转移的支持。 加强对经济薄弱环节和民生领域的信贷服务。增加对中小企业和涉农信贷的投入，确保贷款增速不低于全部贷款平均增速。
——积极推进资本市场直接融资。加大企业上市后备资源培育力度，建立省、市（州）、 县三级培育体系和服务网络， 培育重点企业，使1000家企业通过上市或其他渠道直接融资。深化与上交所、深交所和香港交易所的全面合作， 推动符合条件的企业加快上市进程， 支持企业到主板、中小板、创业板和境外资本市场上市融资， 支持有条件的境外上市公司在 A 股市场上市融资。强化各级地方政府和监管机构通力合作的综合监管体系， 建立上市公司指导机制，完善上市公司重大风险沟通机制、信息交流和共享机制，促进上市公司持续健康发展。鼓励上市公司通过增发、 配股以及发行公司债、可转债等多种方式再融资。支持上市公司通过并购重组、资产注入、整体上市等方式整合资源，促进产业融合和结构升级。
——大力发展债券融资。 大力推动企业利用企业债、短期融资券、中期票据和公司债等在银行间市场及资本市场融资。建立企业债务融资培育机制， 提升企业信用等级，尽快达到发行条件。积极通过财政贴息、风险补偿等方式支持中小企业集合发债。鼓励金融机构依托金融市场创新融资产品。支持符合条件的地方法人金融机构发行次级债券、混合资本债券、普通金融债券。 探索发行项目收益债券筹措重点项目建设资金。积极推动票据业务创新， 扩大票据交易规模。
——积极拓展其他融资渠道。积极利用信托融资、金融租赁、保险直投、资产证券化等多种直接融资方式，拓宽融资渠道，扩大融资规模。鼓励保险资金投资我省交通、能源和水利等城乡 基础设施项目。鼓励有条件的重点项目 通过资产证券化融资。加强政府融资平台运作管理， 有效发挥平台公司融资功能。大力扶持有限合伙等新型民营投资企业，拓宽中小企业融资渠道。 支持地方商业银行和符合条件的境内企业借用国际短期商业贷款。

『叁』 金融市场的主要功能是什么为什么金融市场的这些功能对每个经济主体都是很重要

功能

国际金融市场是指国际间的资金融通与资金交易的市场。

主要功能：市场机制作用；保障作用；国际结算中心的作用；调节国际收支的作用；提供经济发展所需资金的作用。

现有模式：自然演进型和人工创造型。

(3)合理引导金融资源市县流动扩展阅读：

一、形成条件

1．政局稳定。这是最基本条件。

2．有较强的国际经济活力。对外开放，贸易具有一定规模，对外经济交往活跃。

3．外汇管制少，基本上实现自由外汇制度，管理很松，征低税或免征税，货币政策、财政政策较松，较优惠。

4．国内发达的金融市场。机构、信用、体制、设施、通讯。

5．地理位置好，交通便利，通讯设施完善。

6．国际金融人才。高素质能提供高效率服务。

二、特点

（1）无形市场，一般无固定场所，也有有形市场。

（2）机构众多，复杂（银行、金融机构），世界范围。

（3）通过现代化电讯网络开展业务。

『肆』 学术论文刘光溪《优化金融资源配置 完善地方金融管理》 —加快推进金融纵向改革的步伐

优化金融资源配置 完善地方金融管理
—加快推进金融纵向改革的步伐
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪

我国金融业深受大一统管理体制的影响，这一体制造成高度的金融垄断、高度的金融压抑、高度的金融监管，严重制约了地方金融机构特别是中小微金融机构的发展，导致地方金融监管与调控的缺失，国家高度垄断了金融资源。随着我国市场经济体制改革不断深入，各种专业性、管理性金融机构先后从人民银行和财政部门分离出来，并普遍采用分支式的组织形式。分业经营、分业监管成为我国改革开放以来金融业的主要特点，从而奠定了近30年来我国金融制度演进的内在基础。
中国入世后，金融业逐步对外开放承诺形成刚性的制度约束，我国金融业掀起新一轮横断层面的改革与对外开放。由于改革主线是在分业监管体制和金融机构公司治理结构上做文章，没有在纵向层面进行放权让利，打破金融垄断，而是中央金融部门进一步集中了各方面的金融资源，成为金融资源主要供给者和金融资源垄断者；地方作为资金支撑项目的落脚点，中小微企业、三农经济、县域经济等实体经济成为金融服务的薄弱领域，地方金融资源稀缺进一步加剧，存在严重的金融压抑。近几年来，为了推动地方经济社会的发展，地方政府大力发展地方金融，充分发挥金融对资源的配置作用，为实体经济提供金融服务。各种新兴金融机构、小微金融机构提升了地方金融的服务能力，拓展了地方金融市场的广度和深度，成为我国地方金融业重要的补充。在我国地方金融机构中，各种游离于体制之外的民间金融长期以来是中小微企业重要的资金供给者，民间金融活跃但缺少约束的现实状况，无疑加大了民间金融的脆弱性。
金融资源供给与需求不一致，中央金融部门与地方政府存在重重的博弈，导致金融运行成本增加。深化金融体制改革，优化金融资源配置成为当前社会各阶层和民间大众普遍关注的一个热点和焦点，建立国家与地方分层有序的金融监管体系成为必要。国家“十二五”规划第一次提出“强化地方政府对地方中小金融机构风险处置的责任”，明确指出地方金融发展和管理体系建设的问题，十分符合我国经济金融在纵向结构及横向结构均存在巨大差异的现状。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议指出，强化地方政府金融监管意识和责任，有利于坚持发挥中央监管部门指导、协调和监督作用，维护金融业改革发展战略、金融宏观政策、监管规则与标准的一致性和权威性，又能引导和调动地方政府的积极性，大力改善金融环境，促进经济和金融健康发展。2013年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持地方人民政府加强对小额贷款公司、融资性担保公司的监管，对非融资性担保公司进行清理规范。2013年8月8日《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》进一步强调地方人民政府要在健全法治、改善公共服务、预警提示风险、完善抵质押登记、宣传普及金融知识等方面，抓紧研究制定支持小微企业金融服务的政策措施；切实落实融资性担保公司、小额贷款公司、典当行、投资（咨询）公司、股权投资企业等机构的监管和风险处置责任，加大对非法集资等非法金融活动的打击惩处力度；化解金融风险，切实维护地方金融市场秩序。
中央金融业的高度集中垄断、地方正规金融的高度压抑以及民间金融的高度脆弱交叠存在，是近30年来我国金融业发展的现实状况。本文拟从我国金融管理体制存在10个方面的不匹配问题，探讨如何构建和完善分层有序的金融管理体系，强化地方政府金融监管，推动金融业市场化改革与发展，进一步优化金融资源配置，为地方经济金融持续稳定健康发展提供金融支撑和保障。
一、我国金融管理体制存在的不匹配问题
（一）我国金融体制纵向层面的不匹配问题
1.国家金融政策统一制定与地方金融政策制定权和经济差异化发展需求不匹配。金融政策是国家金融管理部门在法律法规赋予的权限范围内，在金融市场上通过各种金融工具或者金融手段，调节政府与非政府之间、中央政府与地方政府之间、国内与国外之间金融资产的流量与存量的各种行政性行为。金融政策主要通过利率、汇率等价格机制以及存款准备金、公开市场业务等数量供求机制，调节微观经济主体行为，实现市场供求平衡，提高资源的配置效率。此外，通过行政管理手段对金融法规进行完善和补充，实现一定政策倾斜突破和差异化管理手段是金融政策的重要补充职能。金融政策一般根据经济目标需要做出相应的调整，要具有可控性、可测性、灵活性和可变性，才能适应市场调节需求和经济形势的变化，充分发挥配置资源的作用。
国家各金融部门高度集中了金融政策的制定权与操作权，有利于确保国家金融政策的权威性与统一性，然而却忽视了金融政策灵活性、可变性的本质特征。实际上，我国幅员辽阔，各个省市经济社会发展水平、居民消费习惯、教育水平、文化传统、信用状况、民族特性等方面存在巨大差异。这种地域的差异性、经济发展不平衡对高度集中高度统一的金融政策形成制约，间接抵消了金融政策特别是紧缩性金融政策的操作效应。在我国金融政策操作实践中，扩张性和紧缩性金融政策呈现出严重的不对称效应。近10年来，我国紧缩性金融调控政策很难发挥市场调节的作用。
显然，国家相关部门统一制定的金融政策不可能充分考虑各个地方对金融政策差异化的需求，比较难适应地方经济社会发展的需要，从而导致国家金融政策的有限性与不对称性。地方经济作为金融资源供给主要落实地和金融政策主要调控对象，它的发展需要赋予地方政府一定的金融政策制定权与调控权，形成国家金融政策为主导，地方差异化金融政策为补充的金融政策体系，才能符合我国经济社会发展不平衡的现实状况，满足地方经济差异化、多元化发展的金融服务需求。
2.国家金融法律法规统一制定与地方金融立法缺失不匹配。法律法规是金融发展的制度基础，主要规范规定各种金融市场活动主体具有长效性行为以及相关经营交易活动。不同的法律法规体系决定了金融业发展的不同路径。作为单一制国家，我国金融领域的立法权主要集中在全国人大。国务院办公厅、一行三会、外管局、财政部以及发改委等部委分别从各自监管的角度，制定了一系列行政法规以及部门规章。上述的法律法规基本上涵盖了我国金融业发展的方方面面，并详细规定了各行业在市场准入、持续监管、自律管理等方面的市场行为，成为金融改革、金融发展的制度基础。金融法律法规与金融政策相比较，在较长时期内具有相对稳定是其主要特点。
然而，高度集中统一的金融法律法规保证中央立法权的权威性，却对金融业发展形成种种制度性约束：一是全国高度集中统一的金融法律法规必然造成金融资源的高度垄断集中，形成金融机构大而不倒的局面，不利金融风险的防范与金融市场化改革发展，其结果必然是银行捆绑财政，中央财政部门成为金融风险最后承担者；二是形成金融资源配置马太效应，加剧了东部、中部、西部之间、城市与农村之间经济发展的不平衡，落后地区、农村地区很难获得金融资源的支持；三是间接影响到金融机构经营机制，各大金融机构很难对地方经济社会发展提供特色化、差异化的金融服务，造成所谓地方正规金融高度压抑，发展严重滞后；四是地方民间金融作为地方经济差异化发展主要资金供给者，只能向地下化、灰色化发展，进一步加剧了民间金融发展的不规范和脆弱性。
我国现行集中统一的金融法律法规在一定程度上削弱了省级人大的金融立法权和地方政府的金融监管权，这就造成了地方金融监管空白、缺失与薄弱，在很大程度上制约了金融服务县域经济、“三农”经济、小微企业、民生经济等实体经济质量的提升。结果，发展地方特色金融，成为地方政府被动被逼被迫的选择。地方政府发布各种指导性文件支持地方金融发展，这从一定程度上增加了国家金融法律法规贯彻落实的难度，还在一定程度上造成地方金融管理混乱。随着社会主义市场经济的逐步确立和地方金融机构培育和发展，国家应赋予地方省人大一定的金融立法权和地方政府金融调控权和监管权，以此推动地方金融监管体制建立与完善，加快市场化改革发展。
3.国家金融业垂直监管与地方金融监管权缺失的不匹配。金融法律法规决定了金融业监管模式与金融机构组织结构。我国金融机构普遍采用分支式的组织形式，分业经营、分业监管是我国金融业主要特点。国家相关部门集中了我国金融业主要监管权，一行三会一局、财政部金融司、发改委财金司是我国金融业的主要监管者。
由于金融市场信息不对称，分业垂直、高度集中的金融监管体系导致监管条条分割，监管链过长，不能及时反映地方金融信息，导致监管成本增加，经营风险、道德风险的出现不可避免。以国有银行改革为例，金融资源供需失衡导致巨额的三角债与银行不良资产的出现，特别是四大国有银行在股份制改造过程中第二次剥离不良资产，其规模远远超过了第一次剥离水平。同时，由于受到金融监管成本与监管效率的制约，外汇管理局、证监会、保监会大多在州（市）一级设立监管机构；银监会只在经济发达县级设立分支机构或者办事处；人民银行作为县级唯一健全金融监管机构，由于部门职能限制，很难发挥扶持地方金融发展的作用。显然，高度集中、分业垂直金融监管体系很难真正实现有效监管，还造成了地方金融监管真空、监管弱化、监管滞后的出现。
近年来，随着地方新兴金融机构特别是贴近基层、贴近社区、贴近民生等小型微型金融机构的培育和发展，国家相关监管部门已无力激发地方各类金融市场主体的活力，难以完善对地方新兴金融机构的管理。各种游离于正规金融之外的民间金融活跃但缺少约束，在存贷利差过高情况下，加重了民间金融经营的投机性与风险性，违约破产所产生的社会成本加大，容易引发社会动荡。因此，参照我国分税制放权让利的改革措施，实施下行、下沉、下放、下移、下调的金融改革，让渡部分金融管理权给地方政府部门，增加地方政府金融管理的话语权，是健全地方各项金融监管制度，强化地方政府金融监管责任，优化金融监管资源配置，维护地方金融稳定的有效途径。
4.国家金融资源统一供给与地方金融资源缺失和差异化需求不匹配。金融资源只有发挥市场基础性配置功能，为实体经济提供服务，才能实现金融资源价值最大化。国家金融监管部门和国有大型金融机构是金融资源主要供给者和实际控制者，然而与消费、投资、出口以及政府公共支出相联系的金融资源需求主要来自地方项目单位，这就造成金融资源供给与需求的不一致。在过去30年金融制度变迁过程中，中央金融资源供给导向和地方金融资源需求导向虽然交替存在，但从总体上看，金融资源需求导向占据了主导地位。事实上，国家金融部门并没有真正掌握金融资源配置的主导权，而是受到地方政府投资主导型经济增长方式的巨大压力所趋使。
金融资源供给与需求普遍存在非均衡性现象，导致国家与地方之间、各金融机构总行与分行之间存在层层委托代理关系，导致金融资源配置的社会成本增加，不利于我国经济金融市场化改革的深入推广。金融资源的过渡集中，国家以权力配置金融资源成为必然，各个地方政府只有通过跑（步）部进京，寻求金融资源分配的政策倾斜。结果，权力干预有形之手代替市场无形之手配置金融资源，造成资源浪费和效率低下，同时，进一步推动地方政府加强对地方金融资源的调控配置，以满足贴近市场、贴近基层的金融资源差异化需求。
5.国家信用资金指导性配额与地方项目市场化资金需求的不匹配。1998年，我国取消了信贷计划指标，对银行机构信贷规模采取存贷比例控制，但事实上还存在变相的信用资金计划分配问题。在过去10多年信用资金指导性分配过程中，人民银行主要通过直接信用控制如信用配额、存贷比控制以及选择性货币政策如消费者信用控制、证券市场信用控制等手段控制社会信用总规模。以信贷资金分配为例，中国人民银行通过信贷额度发放指导性计划对各大商业银行进行调节；各大商业银行在人民银行规定计划限额范围内在内部层层分解，下达各级分行年度信用资金分配计划，实现了通过信贷分配计划对各省级分行进行二次控制。同时，人民银行各省级分行还监控辖区内信贷资金分配计划，加强对地方金融控制。
信用资金计划分配的制度安排造成落后地区信用资金流出不可避免，而金融机构分支式的组织结构则为信用资金流出提供了便利。由于地方实体经济的各种落地项目是按照风险收益的市场化原则进行经营，在利率管制、汇率管制的情况下，金融市场上的价格机制还不能充分发挥市场机制的调节作用，这就促使各金融机构总部通过信用资金跨省市调动，主动追求短期利益最大化，结果导致地方金融发展的长期非理性，金融资源从中西部地区向东部地区流动，从县、州（市）两级向中心城市集中。全国各地金融资源分配不均的情况更加突出，使得贴近基层、贴近市场以及经济落后地区的金融资源更加稀缺。显然，作为金融制度核心要素的金融交易关系依然是一种以政府为主体的配额交易关系，使得落后地区风险较大或者收益较低的项目很难获得正规金融支持。
（二）我国金融体制横断层面的不匹配问题
1.金融分业垂直监管与金融资源横向共享不匹配。在我国金融监管制度演进路径中，金融业基本上形成了分业监管模式。由于受到传统计划经济体制的影响，我国金融监管不仅形成条条分割式的监管体系，还存在“九龙治币”的问题，造成金融监管部门之间相互推诿，监管效率低下，金融监管弱化、金融监管真空、金融监管滞后成为不可避免现象，这不利于金融风险及时防范与化解，同时还留下了大量金融政策、金融法制的空白。各个监管部门之间难以实现金融信息共享，这不利于金融市场基础制度建设，充分发挥市场配置金融资源的作用。以债券发行监管为例，发改委、证监会、人民银行分别负责非上市公司债券、上市公司债券以及中期商业票据发行的监管权，财政部则代理地方政府债券发行。为此，温家宝在全国第四次金融工作会议上明确指出，我国债券市场管理不统一，市场互联互通不顺畅，不利于完善债券市场管
理体制，建立统一准入制度和监管标准，落实监管责任，扩大债券市场规模，营造良好的市场制度环境。
分业垂直金融监管体制与“九龙治币”金融监管模式容易形成监管真空，存在监管套利，导致监管成本过大，监管缺乏效率。在全球金融业普遍实行混业经营的大背景下，金融监管边界越来越模糊，这从一定程度上需要加强金融监管部门之间的横向联系。近几年来，随着我国金融机构逐步实现综合经营，地方作为资金支撑项目的落脚点和金融资源主要需求者，更需要充分发挥地方政府信息资源的优势，主动优化配置金融监管资源，为金融业发展提供良好制度环境。
2.我国金融高货币化与金融发展低效率不匹配。经济落后国家和地区，其经济增长需要积累一定货币资金。货币资金积累越多，计划投资的规模就越大，经济增长也就越快。M2是用来度量货币资金供应重要指标，它与名义GDP比值（货币化指数）反映了一个国家金融发展程度。西方发达国家货币化指数接近1左右时，普遍存在一个倒U的拐点，此时，一个国家金融发展建立了相对成熟、完善的金融服务体系。上世纪90年代中期，我国货币化指数全面超过欧美发达国家水平，接近日本水平，货币化指数并没出现历史性拐点，而是继续保持上升趋势。2005年，我国货币化指数创下历史新高，攀升到1.8左右，此后一直保持相对较高水平，并没出现所谓的货币化拐点。
高货币化是我国改革开放30多年来金融高度集中垄断的结果，这也是我国经济增长奇迹的一个重要因素。我国高货币化是国家通过对货币供应量控制满足消费、投资、出口等方面货币资金需求，获得了巨额的货币红利，促进了经济增长。然而，高货币化没有真正反映我国金融发展的实际状况，还从一定程度上表明我国金融业运行效率十分低下，计划的货币资金与信贷资金供给仍然是我国信用资金主要供给手段。中央金融存在高度垄断、地方正规金融存在高度压抑以及民间金融存在高度脆弱相互交叠，造就了我国金融的高货币化现象。结果，我国货币政策不对称效应出现了，地方各种游离于体制之外的民间金融作为县域金融的重要补充，间接地抵消了缩紧性货币政策的效应，紧缩性货币政策在我国是低效甚至是无效的，中央对经济的宏观调控能力有限。
探索建立统一规范的国家金融监管部门，可以代替目前金融监管机构之间的部门联系会议，形成稳定固定的监管机制，实现金融监管信息共享，推动我国金融市场化改革。结合我国国有金融机构的现实状况，组建金融国资委是实现超级监管的有效途径。金融国资委不仅将管理财政部、汇金所持中央级国有金融资产，还将使中国人民银行逐步从管理出资人职责及部分金融监管职责中退出，银监会、保监会及证监会三家监管机构将从出资人角色中逐步退出，集中行使金融监管职能。
在探索地方金融管理体系建设过程中，各省市可以借鉴中央金融国资委以及上海市、成都市等地方成立金融国资委的管理经验，组建地方金融国资委，改变地方金融机构由国资委、金融办等部门多头管理而不统一的现状。成立地方金融国资委有利于理顺地方金融机构出资人管理职能，实现地方金融机构之间管理信息的横向共享，促进金融资产保值与增值，完善地方金融管理，推动地方金融发展。

『伍』 金融市场能够迅速有效的引导资金合理流动,提高资金配置效率的原因有哪些

苏联长你是2B

『陆』 在金融市场上能够引导货币资金合理流动和配置的是

利率和市场结构

『柒』 刘光溪：县域经济发展的金融突破

刘光溪：县域经济发展的金融突破2014年中国金融
—加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪

县域经济是调整经济结构，转变经济增长方式，实现城乡统筹发展，解决区域经济发展不平衡的关键。中央在党的十六大第一次提出“县域经济”概念，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”。胡锦涛同志在十七大报告中指出“解决好农业、三农、农民问题，关键在于发展和壮大县域经济，才能统筹城乡发展和区域发展”。党的十八大提出“要加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，进一步强化和提升县域经济发展定位。
金融是现代经济运行的核心，县域经济需要县域金融提供资金聚集、价格发现、风险管理和成本管理，才能实现对资源的基础性配置，提升县域经济增长的活力。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议提出，要深化三农金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的三农金融服务体系，并要求小金融机构立足当地、立足基层，主要支持小型微型企业发展。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议报告提出，要引导金融机构加大对经济结构调整特别是“三农”、小微企业、战略性新兴产业等的金融支持。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，要优化“三农”金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用，发挥直接融资优势，支持经中央批准的农村金融改革试点地区创新农村金融产品和服务，推动加快农业现代化步伐。
国家高度重视县域金融极度薄弱的现状，这也是近年来我国金融市场化改革普遍关注的焦点和难点。在过去近30年的金融体制改革过程中，我国金融业形成了中央金融高度垄断、地方正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局[1]，而县域金融改革始终遵循了外生供给型的发展路径。要正确理解这种制度安排的内在逻辑，需要认真分析、认真研究我国经济金融制度的演进路径，寻求县域金融外生供给变化的动态演化过程，从而正确理解它是如何通过惯性趋势达到当前状态，才能实现县域经济发展金融瓶颈突破，建立符合县域经济发展的金融制度和金融服务体系。
一、县域金融外生供给型制度安排的内生逻辑
制度演进如同生物进化过程一样，是一个不断选择和发展的连续过程。今天的制度几乎总是表现出与昨天的、常常是一个世纪或者更早的制度强烈的联系[2]，而未来的制度又是今天制度演进的结果。我国县域金融外生供给型金融制度的安排，是近几十年来我国政治、经济甚至文化制度共同演进的结果。
（一）社会主义改造剥夺了民间金融基本生存权
新中国成立后，我国选择了以公有制为基础的社会主义发展模式，在这一模式主导下，金融国有化成为强制性制度变迁必然选择。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，金融业属于国家经济命脉的重要行业，应受国家严格管理。在此背景下，各种私营金融业不可避免地开始从分散走向集中，进行公私合营的改造。1952年5月，中央财政经济委员会发出指示，对全国金融业进行全面改造，淘汰钱庄和私营银行；对实行公私合营银行进行人员整编、机构合并。中国人民银行制订“彻底改造合营银行，坚决淘汰私营行庄”方针，对私营钱庄实施公私合营，或者自行淘汰；对合营或联营的大银行整顿合并为一个统一的公私合营银行，除损益自理外，业务、人事归当地中国人民银行管理[3]。人民政府通过没收控制国家经济命脉的全部官僚资本，把它们改造成为国营银行，把全部私营银行和钱庄改造为在国家银行领导下的统一的公私合营银行，由国家集中经营银行信贷、保险业务和黄金、白银、外国货币交易[4]。
金融业的社会主义改造迫使各种私营银行、钱庄、信托公司改造成为中国人民银行领导下的统一的公私合营银行，由北京总管理处进行统一管理。1959年，公私合营银行的各地分支机构并入当地人民银行[5]。金融业公有制改造制度安排一方面是基于稳定社会、打击投机的需要，另一方面是为了消灭所谓以私有制为基础的借贷制度，建立以公有制为基础的社会主义制度。合作金库、钱庄、典当、各省地方银行机构、农工银行、农民银行、县银行[6]等县域金融机构由于官僚资本、私人资本等性质被终止、没收与兼并，形成国有的、统一的全国性金融机构，完全摧毁和剥夺了原来已经存在的、以民间金融为主体的县域金融服务体系。
（二）高度集中的大一统金融体制剥夺三农金融发展权
1956年，我国完成了对生产资料私有制社会主义改造，逐步形成了高度集中、高度垄断的计划经济体制。生产资料公有制占绝对统治地位，无论是企业或者个人的经济活动均纳入了国家指令性计划，整个社会没有商品生产与交换，也没有市场机制，国家用行政命令管理经济。在这种制度安排下，基本上否定了现代金融对经济增长推动作用，金融机构只是作为国家财政预算的一个核算部门，建立全国统一的高度集中的金融体制成为必然。
实际上，早在1953年，人民银行开始建立了集中统一的综合信贷计划管理体制，通过“统存统贷”的管理办法把银行信贷计划纳入国家经济计划[7]。1959年以后，公私合营银行、农村信用社以及其它国有银行先后并入当地人民银行，形成了大一统金融体制，其分支式的组织机构分布全国各地，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。中国人民银行作为全国唯一的国家银行，统一经营各项信贷业务，所有单位和个人只能与国家银行发生信贷关系，商业信用被禁止[8]。农村信用社被集体化、准国有化后，已经不是合作性质的基层金融组织机构，以利息、租金为基础的三农信贷交易被全面禁止，钱庄、典当以其它合作性质的金融机构全面停止了经营或者被并入当地人民银行，三农金融发展权实际上已经完全被剥夺。
（三）重工业优先发展战略剥夺了三农金融内生需求权
确立重工业优先发展的赶超战略，建立现代化工业体系，成为新中国赶超美国等发达国家最主要途径。优先发展重工业需要投入大量资源，只有把私营企业改造成国营企业，把多数农民组织到农业生产合作社里，才能保证经济剩余的积累流向重工业部门，摆脱重工业优先发展资源短缺的约束。1956年，我国建立了工场手工业式的农业合作社，这是一种共同劳动、共同所有的人民公社化经营模式，但是一种低级、落后、愚昧和强制性的原始公有制，是中国几千来农民革命均贫富思想的集中体现，并不是现代意义上的产业化、机械化和市场化的高级农业合作社。这种农业合作社基本上排斥了商品经济在农村地区的存在，国家通过统销统购政策强制性占有农村剩余产品。
为了实现农村金融剩余的集中和农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，政府通过信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系[9]。农村信用社已经不是农民自愿入股参与的基层金融组织，更多的是承担小农经济向社会主义经济过渡的政治任务。所有社员不论自愿与否都加入了信用合作社组织，并且只有入社的义务，不能享受退社的自由和权利[10]。随着高级社和人民公社的建立，农村信用社最终被人民银行合并，成为政府获取农村金融剩余的工具。国家通过对农产品剩余和农村金融剩余的强制性索取，排斥了市场机制作用的发挥。限制生产要素流动，扭曲生产要素和产品价格，成为重工业优先发展赶超战略廉价占有农村剩余资源的主要手段[11]。农村剩余资源被强制性剥夺，商业性生产、交换、消费基本上不存在，农村金融内生性需求自然失去了存在的经济基础。结果，城乡二元分治问题严重，三农问题代价沉重，城镇化推进缓慢，农业比较优势难以发挥，大规模农业人口长期处于贫困之中[12]。
（四）小农经济长期以来难以形成内生性金融服务需求
我国传统上是自给自足小农经济占统治地位的国家，但只存在农民个人占有，不存在个人所有土地制度[13]。农民只能向大土地所有者或者集体租种土地，主要以实物地租形式缴纳，货币地租、劳役地租只是部分存在[14]。自给自足小农经济长期在广大农村占据统治地位，所要求的货币化、商业化、市场化程度较低，只有少量以货币为中心的商业性交换。广大农村生活在这种以传统为纽带小农经济社会里，内部自生性经济变化只是很小的因素，缺乏足够的经济进步[15]，基本上延续了父辈的生活足迹，导致农村地区长期以来缺乏内生性金融服务需求。货币化支付只是起着非常小的作用，经济生活货币化并没有占据主导地位，而每一项工作任务都具有货币化报酬，是市场经济社会存在的前提条件[16]。
社会主义农业合作社作为一种低级公有制模式，基本上排斥了货币经济在农村地区的存在，反而强化了原始的物物交换，我国农村地区没有真正出现现代化农业生产。1979年，我国进行家庭联产承包责任制改革，农民主要以余粮的实物形式上缴给国家，通过劳役地租形式相互交换和调节劳动力的使用，这种非货币化的生产方式、生存方式普遍存在我国广大农村特别是山区和落后地区，直到本世纪初才发生根本性改变。实物地租或者劳役地租一方面反映了物资匮乏，另外一方面说明了农户手中没有足够用于交换的资金。工作和生活没有普遍货币化，这意味着生产者普遍缺乏市场，对于货币收入只是例外而非常规的社会[17]，很难产生内生性金融服务需求。
（五）家庭联产承包责任制非自由契约的制度安排严重地束缚了三农金融发展
党的十一届三中全会确立了改革开放的方针路线，部分省市开始探索家庭联产承包责任制改革，扭转一大二公社会主义实践造成人民生活极端贫困的现状，首先解决广大农民生存问题。1985年，全国土地经营制度改革任务基本完成，人民公社彻底退出历史舞台。家庭联产承包责任制是在高度集中的社会主义公有制背景下所进行的一种所有权模糊的土地制度改革，不可能突破所谓以公有制为主体的制度束缚。土地所有权是国家和集体所有，农户只能取得土地承包经营权，但这种制度改革适应了我国人口众多、市场化水平低、财政收入低和经济落后的基本国情，极大解放了农村社会生产力。

[1]刘光溪,2012.完善地方金融管理.中国金融[J],第15期.
[2]库尔特.多普菲,2004.演化经济学[M].北京,高等教育出版社,第172页.
[3]张徐乐,2006.生存与消亡：上海私营金融业的公私合营,当代金融家[J],第2期.
[4]刘少奇,1956.中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告[R].
[5] http://ke..com/view, 2012.公私合营银行.
[6]县银行主要由中国银行、交通银行等协助的一种股份公司组织,其本质就是现代村镇银行,1947年,全国已经成立县银行总数544家。叶世昌,潘连贵,2001. 中国近代金融史[M].上海,复旦大学出版社第393页.
[7] http://www.pbc.gov.cn,中国人民银行历史沿革,2012.
[8] http://www.pbc.gov.cn,中国人民银行历史沿革,2012.
[9]姚会元,陈俭,2008.三农信用制度异化问题探析,学术交流[J],第11期.
[10]何广文, 2006.三农金融改革与创新的逻辑思路,银行家[J],第2期.
[11]何广文,2006.三农金融改革与创新的逻辑思路.银行家[J],第2期.
[12] http://cpc.people.com.cn,2012.中国共产党新闻网,张占斌,中国优先发展重工业战略的政治经济学解析.
[13]高德步,2001.世界经济史[M].中国人民大学出版社,第36-37页.
[14]厉以宁,2002.资本主义的起源[M].北京,商务印书馆,第440页.
[15]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第8页.
[16]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[17]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[18]林业、草地、海滩等公共资源都是采用承包责任的使用方法,其产权归集体所有.
[19]中国银监会,关于调整放宽三农地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新三农建设的若干意见》,银监发〔2006〕90号.
[20]刘光溪,2012.完善地方金融管理.中国金融[J],第15.
[21]王军,2011.县域经济创新发展的体制支撑[M].北京,人民出版社,第264-265页.
[22]温铁军,2008.三农合作基金会的兴衰史.中国改革[J],第8期.
[23]杨德平,2011.我国二元经济转换中的三农金融,博士论文[D].中国人民大学.

『捌』 刘光溪:县域经济发展的金融突破 —加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变

县域经济发展的金融突破
—加快外生供给型金融制度安排向内生需求型转变 2015 中国金融
刘光溪

县域经济是调整经济结构，转变经济增长方式，实现城乡统筹发展，解决区域经济发展不平衡的关键。中央在党的十六大第一次提出“县域经济”概念，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”。胡锦涛同志在十七大报告中指出“解决好农业、三农、农民问题，关键在于发展和壮大县域经济，才能统筹城乡发展和区域发展”。党的十八大提出“要加大统筹城乡发展力度，加快完善城乡发展一体化体制机制，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”，进一步强化和提升县域经济发展定位。
金融是现代经济运行的核心，县域经济需要县域金融提供资金聚集、价格发现、风险管理和成本管理，才能实现对资源的基础性配置，提升县域经济增长的活力。2012年1月6日，全国第四次金融工作会议提出，要深化三农金融改革，充分发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的作用，构建多层次、多样化、适度竞争的三农金融服务体系，并要求小金融机构立足当地、立足基层，主要支持小型微型企业发展。2013年3月，第十二届全国人民代表大会第一次会议报告提出，要引导金融机构加大对经济结构调整特别是“三农”、小微企业、战略性新兴产业等的金融支持。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，要优化“三农”金融服务，统筹发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的协同作用，发挥直接融资优势，支持经中央批准的农村金融改革试点地区创新农村金融产品和服务，推动加快农业现代化步伐。
国家高度重视县域金融极度薄弱的现状，这也是近年来我国金融市场化改革普遍关注的焦点和难点。在过去近30年的金融体制改革过程中，我国金融业形成了中央金融高度垄断、地方正规金融高度压抑、民间金融高度脆弱的发展格局[①]，而县域金融改革始终遵循了外生供给型的发展路径。要正确理解这种制度安排的内在逻辑，需要认真分析、认真研究我国经济金融制度的演进路径，寻求县域金融外生供给变化的动态演化过程，从而正确理解它是如何通过惯性趋势达到当前状态，才能实现县域经济发展金融瓶颈突破，建立符合县域经济发展的金融制度和金融服务体系。
一、县域金融外生供给型制度安排的内生逻辑
制度演进如同生物进化过程一样，是一个不断选择和发展的连续过程。今天的制度几乎总是表现出与昨天的、常常是一个世纪或者更早的制度强烈的联系[②]，而未来的制度又是今天制度演进的结果。我国县域金融外生供给型金融制度的安排，是近几十年来我国政治、经济甚至文化制度共同演进的结果。
（一）社会主义改造剥夺了民间金融基本生存权
新中国成立后，我国选择了以公有制为基础的社会主义发展模式，在这一模式主导下，金融国有化成为强制性制度变迁必然选择。1949年，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，金融业属于国家经济命脉的重要行业，应受国家严格管理。在此背景下，各种私营金融业不可避免地开始从分散走向集中，进行公私合营的改造。1952年5月，中央财政经济委员会发出指示，对全国金融业进行全面改造，淘汰钱庄和私营银行；对实行公私合营银行进行人员整编、机构合并。中国人民银行制订“彻底改造合营银行，坚决淘汰私营行庄”方针，对私营钱庄实施公私合营，或者自行淘汰；对合营或联营的大银行整顿合并为一个统一的公私合营银行，除损益自理外，业务、人事归当地中国人民银行管理[③]。人民政府通过没收控制国家经济命脉的全部官僚资本，把它们改造成为国营银行，把全部私营银行和钱庄改造为在国家银行领导下的统一的公私合营银行，由国家集中经营银行信贷、保险业务和黄金、白银、外国货币交易[④]。
金融业的社会主义改造迫使各种私营银行、钱庄、信托公司改造成为中国人民银行领导下的统一的公私合营银行，由北京总管理处进行统一管理。1959年，公私合营银行的各地分支机构并入当地人民银行[⑤]。金融业公有制改造制度安排一方面是基于稳定社会、打击投机的需要，另一方面是为了消灭所谓以私有制为基础的借贷制度，建立以公有制为基础的社会主义制度。合作金库、钱庄、典当、各省地方银行机构、农工银行、农民银行、县银行[⑥]等县域金融机构由于官僚资本、私人资本等性质被终止、没收与兼并，形成国有的、统一的全国性金融机构，完全摧毁和剥夺了原来已经存在的、以民间金融为主体的县域金融服务体系。
（二）高度集中的大一统金融体制剥夺三农金融发展权
1956年，我国完成了对生产资料私有制社会主义改造，逐步形成了高度集中、高度垄断的计划经济体制。生产资料公有制占绝对统治地位，无论是企业或者个人的经济活动均纳入了国家指令性计划，整个社会没有商品生产与交换，也没有市场机制，国家用行政命令管理经济。在这种制度安排下，基本上否定了现代金融对经济增长推动作用，金融机构只是作为国家财政预算的一个核算部门，建立全国统一的高度集中的金融体制成为必然。
实际上，早在1953年，人民银行开始建立了集中统一的综合信贷计划管理体制，通过“统存统贷”的管理办法把银行信贷计划纳入国家经济计划[⑦]。1959年以后，公私合营银行、农村信用社以及其它国有银行先后并入当地人民银行，形成了大一统金融体制，其分支式的组织机构分布全国各地，成为国家吸收、动员、集中和分配信贷资金的基本手段。中国人民银行作为全国唯一的国家银行，统一经营各项信贷业务，所有单位和个人只能与国家银行发生信贷关系，商业信用被禁止[⑧]。农村信用社被集体化、准国有化后，已经不是合作性质的基层金融组织机构，以利息、租金为基础的三农信贷交易被全面禁止，钱庄、典当以其它合作性质的金融机构全面停止了经营或者被并入当地人民银行，三农金融发展权实际上已经完全被剥夺。
（三）重工业优先发展战略剥夺了三农金融内生需求权
确立重工业优先发展的赶超战略，建立现代化工业体系，成为新中国赶超美国等发达国家最主要途径。优先发展重工业需要投入大量资源，只有把私营企业改造成国营企业，把多数农民组织到农业生产合作社里，才能保证经济剩余的积累流向重工业部门，摆脱重工业优先发展资源短缺的约束。1956年，我国建立了工场手工业式的农业合作社，这是一种共同劳动、共同所有的人民公社化经营模式，但是一种低级、落后、愚昧和强制性的原始公有制，是中国几千来农民革命均贫富思想的集中体现，并不是现代意义上的产业化、机械化和市场化的高级农业合作社。这种农业合作社基本上排斥了商品经济在农村地区的存在，国家通过统销统购政策强制性占有农村剩余产品。
为了实现农村金融剩余的集中和农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，政府通过信贷资金的“统收统支”将农村信用社纳入了公有制经济体系[⑨]。农村信用社已经不是农民自愿入股参与的基层金融组织，更多的是承担小农经济向社会主义经济过渡的政治任务。所有社员不论自愿与否都加入了信用合作社组织，并且只有入社的义务，不能享受退社的自由和权利[⑩]。随着高级社和人民公社的建立，农村信用社最终被人民银行合并，成为政府获取农村金融剩余的工具。国家通过对农产品剩余和农村金融剩余的强制性索取，排斥了市场机制作用的发挥。限制生产要素流动，扭曲生产要素和产品价格，成为重工业优先发展赶超战略廉价占有农村剩余资源的主要手段[11]。农村剩余资源被强制性剥夺，商业性生产、交换、消费基本上不存在，农村金融内生性需求自然失去了存在的经济基础。结果，城乡二元分治问题严重，三农问题代价沉重，城镇化推进缓慢，农业比较优势难以发挥，大规模农业人口长期处于贫困之中[12]。
（四）小农经济长期以来难以形成内生性金融服务需求
我国传统上是自给自足小农经济占统治地位的国家，但只存在农民个人占有，不存在个人所有土地制度[13]。农民只能向大土地所有者或者集体租种土地，主要以实物地租形式缴纳，货币地租、劳役地租只是部分存在[14]。自给自足小农经济长期在广大农村占据统治地位，所要求的货币化、商业化、市场化程度较低，只有少量以货币为中心的商业性交换。广大农村生活在这种以传统为纽带小农经济社会里，内部自生性经济变化只是很小的因素，缺乏足够的经济进步[15]，基本上延续了父辈的生活足迹，导致农村地区长期以来缺乏内生性金融服务需求。货币化支付只是起着非常小的作用，经济生活货币化并没有占据主导地位，而每一项工作任务都具有货币化报酬，是市场经济社会存在的前提条件[16]。
社会主义农业合作社作为一种低级公有制模式，基本上排斥了货币经济在农村地区的存在，反而强化了原始的物物交换，我国农村地区没有真正出现现代化农业生产。1979年，我国进行家庭联产承包责任制改革，农民主要以余粮的实物形式上缴给国家，通过劳役地租形式相互交换和调节劳动力的使用，这种非货币化的生产方式、生存方式普遍存在我国广大农村特别是山区和落后地区，直到本世纪初才发生根本性改变。实物地租或者劳役地租一方面反映了物资匮乏，另外一方面说明了农户手中没有足够用于交换的资金。工作和生活没有普遍货币化，这意味着生产者普遍缺乏市场，对于货币收入只是例外而非常规的社会[17]，很难产生内生性金融
伴随着城市化、市场化改革的推进，家庭联产承包责任制存在制度性障碍开始显露出来。土地是农民最主要的资产，但只有土地承包经营权而没有土地所有权[18]，土地难以实现流转，进一步限制了农业产业化、规模化经营，三农地区市场化水平极端低下。自由契约是现代商业化正常运转的前提，家庭联产承包责任制作为一种土地资源分配制度，是依靠政府指令使农户与集体共同达成协议，而不是在自由契约基础上所形成的市场机制，从而对土地资源交换与流转形成制度性约束。农村土地自然失去了通过制度创新、技术创新等方式创造利润的机会，农民也不能享受土地价格上涨所带来的级差地租。结果农村土地生产成本很高，而使用效率很低，农村市场的广度与深度受到进一步限制，难以形成满足农村正规金融发展所需要的资源。
二、县域金融外生供给型制度安排的主要问题
建国30年来的社会主义改造形成了高度集中、高度集权的社会主义制度，严重地束缚了社会生产力的发展，但若要彻底扬弃这种制度再次进行社会变革显然是不符合我国经济社会发展的实际。1978年，我国进行二次改革主要是在以公有制为主体的前提条件下进行渐近式的改革，这次改革既是一次自上而下的强制性制度变迁，也是一次摸着石头过河的改革。相应地，我国大一统金融体制主要是通过自上而下的强制性改革，这种外生供给型金融制度安排必然导致基层金融机构在机构设置、人员配备和监管能力等方面存在严重不足，并且金融发展只能逐步突破姓公姓私、姓国姓民的限制，结果造成内生需求型县域金融高度压抑，基本处于空白状态，难以满足县域经济多样化的金融服务需求。
（一）姓国姓民体制障碍束缚了县域民间金融发展
我国广大农村地区并没有具备农业现代化生产条件，传统小农经济占据主导地位，三农经济的市场化、货币化水平较低，需要小额、分散、灵活的金融服务。土地作为农民的主要资产，只有土地经营权，没有土地所有权，这种制度安排限制了农业产业化、规模化经营，同时也不能以土地经营权担保向外来正规金融机构获得信贷支持。相比之下，建立在血缘、地缘基础之上的各种民间金融，是一种基于借款人私人信息的一种无抵押、无担保的小额信用融资，较好满足了农村地区差异化金融服务需求，消除了借贷双方由于信息不对称所引起的信贷配给，民间金融因此成为我国县域金融的重要组成部分。
上世纪80-90年代，民间金融为三农经济、乡镇企业提供大量金融服务，对县域正规金融发展形成重重竞争压力和冲击力，但同时也出现了部分金融风险。面对民间金融蓬勃发展的大好局面，金融管理部门不是合理引导民间金融发展，而是通过强制性行政手段全面取缔、禁止各种民间金融活动。这主要是基于两个方面原因：一是中央金融监管部门难以对基层金融风险实施有效控制；二是“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展”所形成的认识，难以突破姓公姓私、姓国姓民的思想束缚，严格限制民间资本进入金融领域。在金融业全面对外开放的国际化背景下，我国民间金融却不能真正地享受国民待遇，实现阳光化、透明化经营，而县域正规金融形成高度金融压抑，难以满足县域经济特色化、差异化的金融服务需求，这导致我国金融市场化改革很难取得实质性进展。由于四大国有银行股份制改造在县域内留下了大量金融服务的空白，2006年，中国银监会允许金融业对所有社会资本放开[19]，但通过严格的市场准入条件限制民间金融发展，民间资本多元化发展格局仍未完全放开。2008年银监会允许设立“只贷不存”小额贷款公司。2012年，中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会等中央金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则。相关政策的实质性内容并没有突破姓公姓私、姓国姓民的体制性障碍，民间金融仍然在夹缝中寻求生存。最突出的就是金融领域玻璃门与弹簧门现象，表面上看民间资本受鼓励进入金融业，但实际上各种制度安排对民间资本进入金融领域形成约束。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》提出，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构，但要大规模、大面积扩大民间资本进入金融业，还存在较长的时间。
（二）分业垂直体制导致县域金融脱离县域经济发展
我国金融体制改革一直以来遵循机构改革范式，四大国有专业银行先后从中国人民银行、财政部独立出来，并通过分支式组织结构在全国各县市形成基层金融服务体系。分支式组织结构较快解决了县域金融服务主体缺乏问题，但伴随着市场经济体制改革推进，商业化经营逐渐成为国有银行主要追求目标。在利润最大化驱动下，四大国有银行分支式组织结构为县域信用资金向大中城市和发达地区集中提供了便利，导致贴近基层、贴近三农、贴近项目信用资金普遍缺乏，加剧县域金融资源稀缺。中国人民银行、中国银监会、中国证监会、中国保监会作为中央金融管理部门，通过分业垂直的分支式组织结构对金融业进行监管。由于受到金融机构股份制改造和市场化改革的影响，大多中央金融监管部门主要集中省市一级，人民银行成为大多数县级唯一中央金融管理部门，但由于职能受限，不可能对县域金融实施有效管理。
30年金融体制改革是自上而下的强制性制度变迁，国有银行经历了金融垄断到金融市场化、国际化改革的路径。但从总体上看，主要是进行横断层面的改革，并没有在纵向层面进行放权让利[20]。无论是商业性或者管理性金融机构都是垂直型分支式的组织结构，不受地方政府管辖，只对上级行负责，造成了县域正规金融具有很强的独立性。在利润最大化和监管风险最小化双重驱动下，必然导致县域金融脱离县域经发展，县级政府发展地方经济很难获得特色化、差异化的金融支持，严重剥夺了县域金融对实体经济配置的活力。
（三）农村信用社准国有化制度安排导致脱农进城趋势
1979年，中央政府决定恢复农村信用合作社组织地位，办理三农各项金融业务，执行国家金融部门的职能任务，县联社归农业银行管理。农村信用合作社已经不是农民自愿入股组成，实行民主管理，主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构，而是大部分出资来自国家，农民出资只占很少部分的准国有银行，已经失去了基层农户合作的性质。这意味着农村信用社是中央政府推动的自上而下的外来型金融组织，并不是诞生于三农内生性需求的金融服务主体，这实际上限制了民间资本进入正规金融合作服务领域，压制了民间金融的发展。
1996年，农村信用社与中国农业银行正式脱钩，由中国人民银行托管。1999年以后，人民银行组建了地（市）联社，对县联社实施管理。2003年，国务院进行以产权制度和管理体制为核心信用社改革，推动农村信用社组建成为省级联社、农村合作银行和农村商业银行。人民银行把农村信用社的管理权移交给省政府，退出对信用联社的管理。省政府成为农村信用社出资人，成立省联社对全省农村信用社实施有效管理。省联社作为独立法人县联社的联合体，其产权属于省级政府，通过统一的人事制度、财务制度和信用资金计划对县联社实施管理和控制。县联社彻底失去了名义上合作性质独立法人地位，间接成为省联社下属准分支机构，成为三农资金向地级市和省会城市集中的抽水机。省国企的行政管理职能进一步强化，而三农服务职能进一步弱化，这与县域和三农金融服务体系强化与创新趋势不相一致。
（四）外生型三农金融服务难以平衡商业性与政策性
我国三农金融体制改革始终没有跳出外来机构范式这一模式，即重视农村地区金融机构的存在，而不重视对当地经济发展的支持与服务。农业发展银行作为支持农业发展的政策性银行，主要任务是落实好国家宏观调控和强农惠农政策，具有很浓的计划经济色彩，并不对三农经济提供小额、分散的金融服务。农业银行作为服务三农经济的商业性银行，2007年，中央对农业银行确立了面向三农、整体改制、商业运作、择机上市的改革原则，要求农业银行强化三农市场定位和责任。2009年，中国银监会要求农业银行建立适应三农金融服务的事业部管理机制。2010年中国人民银行等部委要求农业银行稳步推进三农金融事业部制改革。2013年7月，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》支持农业银行在总结试点经验的基础上，逐步扩大县域“三农金融事业部”试点省份范围。农业银行商业化经营与中央金融管理部门三农金融服务行政化目标相冲突，农业银行股份制改造并没有强化对三农金融服务的支持，而是对大部分乡镇营业网点进行大规模撤并，造成三农金融服务主体缺失加剧。邮政储蓄银行主要对三农地区提供汇兑业务，只提供有限的农业贷款。农村信用社作为一个商业化运作金融机构，既要承担国家政策性农贷制度的职能，又要实行市场化运营，始终游离于政策性与商业性之间。

（五）突破条条框框认识的误区，加大对县域新型金融组织体系培育
鼓励和引导民间资本主发起设立银行等金融机构，从根本上解决外生供给强制型金融制度的问题。一是鼓励金融机构发起设立村镇银行，吸引民间资本参与入股。二是建立具有合作性质的农业产业基金、农业创投公司、三农资金互助社。三是充分发挥小额贷款公司融资功能，对小微企业提供特色化融资服务。四是鼓励引进股权投资基金，对特色产业、优势产业进行孵化，培育市场制度。
（六）建立具有开发性质的县级政策性金融服务机构
商业化金融机构难以实现政策性与商业性业务之间的平衡，而县域金融薄弱现状需要政策性金融机构提供专业性服务，实现对县域经济的培育和开发。一是成立土地银行，我国是典型小农经济占统治地位的农业大国，土地是广大农民主要资产。土地集体所有权的限制需要探索农村土地承包经营权的流转模式，成立县级土地政策性银行将土地制度创新、技术创新与土地级差收入有机结合起来，实现了土地的规模化、集体化、集约化经营。二是成立政策性农业保险。农业生产周期长，受自然灾害影响较大，需要政府提供农业风险保障。政策性农业保险实现财政手段与市场机制有效对接，通过创新政府补偿方式，提高财政资金使用效益，较好地分散农业风险，促进农民收入可持续增长。三是成立政府农业信贷机构。成立不以盈利为目的农业信贷机构，对三农提供农产品抵押贷款、灾害补贴、差价补贴以及仓储等其它涉农贷款。四是成立政策性信用担保机构。针对农民贫困，自身信用等级较低，自身担保能力有限，农村资金普遍匮乏情况，成立农业信用保证基金或者农业政策性融资担保公司，主要为农林牧渔等农业生产、加工、运销、仓储等涉农生产提供担保。
（七）加快推进县域金融市场化改革基础设施建设
县域金融改革突破先行先试需要加大金融基础设施建设。一是加大对县域分支机构和乡镇金融网点建设，为推进从解决三农金融“缺失”向解决三农金融“薄弱”的转变奠定基础。二是建立农户、小微企业信息披露机制和信用评定机制，推广信用村、信用乡镇建设，全面提升基层信用水平和信用意识。三是大力推进现代支付系统建设，节约基层金融运行成本，为诚信环境建设奠定基础。四是加大对林权、土地承包经营权、房屋所有权“三权”的权证登记颁证、确权评估、流转服务工作，为三农“死资产”票据化、资产化、证券化流动奠定基础。五是建立农村产权综合交易平台、产权中介服务评估平台，推动农村产权交易，在保障农民土地财产权前提下增加农民收益，形成促进农民土地流转的机制，保障农民土地财产权，增加农民收益，为金融招商引资奠定基础。
（八）构建县域金融发展的引导机制、风险补偿机制、风险分担机制和社会保障机制
一是整合涉农项目资金，加大对农业产业化重点产业、龙头企业、专业合作组织和涉农金融的补贴力度，引导金融资金、民间金融更多地投向特色产业、优势产业，形成县域金融发展引导机制。二是建立小微企业、农户贷款、“三权”抵押新增贷款风险补偿专项资金，构筑风险补偿体系。三是探索财政资金分担风险担保机制，形成政府、金融机构、担保中介机构、农户共同分担的贷款风险机制和土地流转机制，提升“三权”抵押贷款融资的能力和条件。四是创新农户互保、联保等信用融资模式，形成借款人之间的风险分担机制。五是建立全方位农民保障体系，确保农民目前生活有提升，长远生计有保障；充分利用基金理财功能，成立土地保障基金，用于土地流转、农业保险补贴以及农民养老保险支出，促进土地流转。

[①]刘光溪,2012.完善地方金融管理.中国金融[J],第15期.
[②]库尔特.多普菲,2004.演化经济学[M].北京,高等教育出版社,第172页.
[③]张徐乐,2006.生存与消亡：上海私营金融业的公私合营,当代金融家[J],第2期.
[④]刘少奇,1956.中国共产党中央委员会向第八次全国代表大会的政治报告[R].
[⑤] http://ke..com/view, 2012.公私合营银行.
[⑥]县银行主要由中国银行、交通银行等协助的一种股份公司组织,其本质就是现代村镇银行,1947年,全国已经成立县银行总数544家。叶世昌,潘连贵,2001. 中国近代金融史[M].上海,复旦大学出版社第393页.
[⑦] http://www.pbc.gov.cn,中国人民银行历史沿革,2012.
[⑧] http://www.pbc.gov.cn,中国人民银行历史沿革,2012.
[⑨]姚会元,陈俭,2008.三农信用制度异化问题探析,学术交流[J],第11期.
[⑩]何广文, 2006.三农金融改革与创新的逻辑思路,银行家[J],第2期.
[11]何广文,2006.三农金融改革与创新的逻辑思路.银行家[J],第2期.
[12] http://cpc.people.com.cn,2012.中国共产党新闻网,张占斌,中国优先发展重工业战略的政治经济学解析.
[13]高德步,2001.世界经济史[M].中国人民大学出版社,第36-37页.
[14]厉以宁,2002.资本主义的起源[M].北京,商务印书馆,第440页.
[15]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第8页.
[16]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[17]海尔布罗纳,米尔博格,2010.经济社会的起源[M],李陈华等译.上海马三联书店,第33页.
[18]林业、草地、海滩等公共资源都是采用承包责任的使用方法,其产权归集体所有.
[19]中国银监会,关于调整放宽三农地区银行业金融机构准入政策更好支持社会主义新三农建设的若干意见》,银监发〔2006〕90号.
[20]刘光溪,2012.完善地方金融管理.中国金融[J],第15.
[21]王军,2011.县域经济创新发展的体制支撑[M].北京,人民出版社,第264-265页.
[22]温铁军,2008.三农合作基金会的兴衰史.中国改革[J],第8期.
[23]杨德平,2011.我国二元经济转换中的三农金融,博士论文[D].中国人民大学.

『玖』 怎样建立农村资金回流的长效机制

一是加快构建农村金融体系。目前，农村金融体系的不完整和农村金融组织的功能不健全正日益成为制约农村经济发展的“瓶颈”，农村经济发展资金需求得不到满足，影响农业产业化、市场化发展。从县域实际看，农业发展银行局限于政策性支农，农业银行体制上的因素难以提供支农资金，只有农信社在孤军奋战。因此，要充分发挥农业发展银行、农业银行和农村信用社“三驾马车”作用，当务之急是要按照2005年中央“一号文件”对农村金融改革作出的整体部署：加快构建功能完善、分工合理、产权明晰、监管有力的农村金融体系。

二是运用法律手段支持“三农”。尽快制定支农资金管理法规，如《农村投资管理法》，制定县域内金融机构承担支持“三农”义务的政策措施，以法律的形式明确规定各类金融机构在县及县以下机构、网点新增存款必须有一定比例的资金用于支持当地农业和农村经济发展。同时，规范和引导民间金融活动，激活农村金融市场活力，引导社会资金向农村市场流动，壮大农村信用社等金融机构的资金实力。

三是提高政策性资金支农比重。首先正确运用贷币信贷政策支农效应，积极发挥央行的资金调剂融通作用，尤其是扩大对欠发达县域支农再贷款的投放，缓解支农资金不足的矛盾。其次增加财政支农资金总量，提高财政支农资金在总支出的比重，使国家支农资金稳定增长。

四是切断农村资金外流渠道。由于资金外流严重，承担支农“主力军”重任的农信社面临资金实力不足的困境。面对遍布乡村大大小小的农村经济组织、中小企业和广大农户的多样化资金需求，农信社显然力不从心，资金来源渠道少，吸存能力较弱，资金来源与运用的矛盾十分突出。尽管国有商业银行撤出农村留下大片阵地，但“吸血机”功能尚未切断，加上邮政储蓄机构的吞噬，组织资金举步维艰。据调查，湖南某县农信社到2月末各项存款余额6.7亿元，仅占全辖各项存款总额的27.5%，而贷款却占全辖总额的48.6%。因此要建立金融支持的补偿机制，保证农业领域的内生金融资源在本领域的广泛使用。在目前市场无法调节的情况下，必须采用政府强制手段保证内生金融资源在本土使用，限制农村资金外流，加快邮政储蓄资金回流于农村。要充分发挥地方政府的行政督导作用，通过政府协调、牵头，促使地方涉农单位、“农字号”企业在农信社开户、存放资金，要求农口部门的预算外资金特别是各种农业发展基金、财政预算外资金必须存放在农村信用社，扩大农信社资金来源，聚集更多资金以利支农。与此同时，农信社应强化服务意识，加大科技投入力度，畅通结算渠道，更好地服务于客户。

五是构建可持续发展的小额农贷机制。小额农贷运营成本较高，在财务上其独立性也较差，为保障其可持续发展，国家财政部门应建立小额农贷补偿机制，对目前处于农村资金投放主渠道的农村信用社投放的小额农贷，根据其支持的农业项目的风险程度给予适当的补偿，同时，鼓励商业银行向农村投放小额农贷，拓宽农村资金回流渠道。

『拾』 刘光溪：《强力推进金融体制改革创新，加快培育发展民营金融机构》

强力推进金融体制改革创新
加快培育发展民营金融机构
云南省金融办党组书记 主任 刘光溪

改革开放30多年来，伴随着中国特色社会主义市场经济改革的不断深入和完善，我国实体经济市场化水平大幅度提升，为向经济大国转变奠定了坚实基础。金融体制作为经济体制改革的重要组成部分，成效显著。中央在横向层面形成了多层次、多类别的金融组织体系和金融市场体系，经济货币化程度保持较高水平，金融资产成为居民个人重要的持有资产，金融业全面对外资金融机构开放。金融为我国实体经济发展提供了流动性和风险分散机制，满足了大规模长期性投资和大规模技术创新的需要，促进了市场专业化分工和交换。可以说，如果没有金融体制改革取得的积极进步，就不可能有实体经济的跨越式发展。
然而，不可否认的是，我国金融业无论是管理体制还是业务运行机制，其市场化改革滞后于实体经济，形成了大经济小金融的发展现状。在非公经济对GDP贡献占据主导地位的前提下，我国金融体制改革基本上延续了国有或者国有控股占据主导地位的发展思路，特别是严格限制民营资本主发起设立金融机构，由此形成一系列的制度体制机制障碍，制约了金融资源对实体经济的基础性配置，对经济体制转轨、经济结构转型和经济增长方式转换构成层层的制度性约束。为此，全国第四次金融工作会议指出“民间借贷是正规金融的补充，有一定的积极作用，要通过完善法律、法规等制度框架，加强引导和教育，发挥民间借贷的积极作用。支持民间资本参与设立村镇银行，鼓励创业投资机构和股权投资机构投资小型微型企业”。党的十八大报告再次强调要深化金融体制改革，加快发展民营金融机构。2013年7月1日，《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》明确提出“尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构”，这是全国第四次金融工作会议和党的十八报告后，国家第一次明确提出试点民间资本主发起设立风险自担的小微型民营金融机构。2013年8月8日，《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》强调进一步丰富小微企业金融服务机构种类，支持在小微企业集中的地区设立村镇银行、贷款公司等小型金融机构，推动尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等民营金融机构。
一、加快发展民营金融机构是我国经济社会大发展逼出来的结果
建国后，我国选择了以公有制为基础的社会主义发展道路，金融国有化成为强制性制度变迁的必然选择。从1952年开始，我国对国民时期多元化、多层次的金融体系进行全面改造和整顿，各种金融机构由于官僚资本、私人资本等性质被接管、没收、终止或兼并，成为国营或者公私合营金融机构。1959年起，全国各地金融机构陆续并入当地人民银行，从而形成了大一统的金融体制。1978年，我国实行民生改革开放的兴国战略，从上至下对大一统金融体制进行改革，但基本上延续了人民银行分支式组织结构的特点，国有银行或者保险机构在全国各地设立了分支式的金融机构，快速有效地弥补了省、市、县三级金融机构普遍缺乏的问题。
此次金融体制改革是在公有制为主体前提条件下进行渐进式的改革，政策性、商业性以及合作式金融机构都毫无疑问坚持了向国有或集体所有制靠拢，成为所谓正规、正统的国字号或准国字号的金融机构。这种国有式的金融制度安排基本上排斥各种内生性民营金融机构的发展，国家金融管理部门对民间资本主发起设立金融机构则采取了卡压限制甚至禁止等反复无常的态度。特别是面对民间金融蓬勃发展所出现的部分金融风险时，国家金融管理部门不是通过完善金融管理制度，合理引导民间金融发展，而是通过强制性行政手段全面取缔、禁止各种民营金融活动。本世纪初，伴随着四大国有银行股份制改造在县域一级留下了大量金融服务的空白，民营经济、中小企业、三农经济普遍面临融资难、融资贵的问题，这迫切地需要国家金融管理部门放宽金融市场准入限制，中央金融监管部门重新鼓励民间资本参与设立金融机构，支持当地实体经济的发展。
二、大力发展民营金融机构的重要性与紧迫性
30年的金融体制改革形成了金融资源高度集中、县域正规金融高度压抑以及民间金融高度脆弱的发展格局，导致金融资源供给与需求不一致。伴随着民营经济的发展壮大，特别是中小微企业的蓬勃兴起，这种大而不当的金融服务体系还不能适应经济发展的新形势，经济与金融服务不协调、不匹配和不适当等问题充分暴露出来。
（一）金融资源高度集中导致民生与三农金融资源供给缺乏
改革开放以来，我国大一统金融体制改革逐步形成了以银行机构、保险机构、证券机构为主体，其它金融机构为补充的现代金融体系，并普遍采用分支式的组织结构。这种金融制度安排为农业反哺工业，集中有限资源推动我国现代化建设发挥了极其重要的作用，但也导致金融资源高度集中，这在银行业方面特别突出。截至2012年末，我国17家主要商业银行资产总额为84万亿元,占银行业金融机构资产总额的63.07%。其中五大国有银行占全国银行资产比重为44.93%，占17家主要商业银行比重为71.47%。17家主要商业银行高度集中银行资源，不仅形成“大而不倒”的发展格局，更为重要的是，加剧了县市一级金融资源供给的缺失。我国主要商业银行高度集中了银行资源，不仅形成“大而不倒”的发展格局，更为重要的是，加剧了我国基层金融服务的缺失。
农村信用社、农村合作银行以及城市信用社等具有合作性质的地方性金融机构，成立的初衷是立足当地，服务三农经济和中小微企业。然而，这些地方合作性金融机构不是农户自愿入股、具有合作性质的基层金融机构，主要是从上而下设立的，其改革基本上延续了向集体所有、国有靠拢的模式。地方政府成为实际的出资人，县级分支机构基本上成为准分支机构，出现脱农进城发展倾向，背离了其成立时宗旨，基层金融缺乏现象并没有得到有效缓解。
（二）区域正规金融分布严重不均需要大力培育发展民营金融机构
在大一统金融体制的演进过程中，国有金融机构主要经历了商业化经营和股份制改造两次大的市场化改革。改革的结果是国有金融机构凭借其分支式组织结构的便利，把金融资源从基层向省市集中，从中西部向东部地区集中，投向效率相对较高的省市和项目，寻求更多的利益空间和发展空间，却加剧了金融资源省市一级的分布不均。
在银行业，东部地区法人机构占全国比重仅为27%，却集中了60.2%的银行资产，其中广东、北京、上海、山东、浙江和江苏六省市的银行业资产总额占全国比重超过50%。同时，全国17家主要商业银行机构的总部全都分布在东部地区。在保险业，东部地区法人保险数量占全国的比例高达86.4%。在证券业，证券公司、基金公司以及期货公司的总部设立在东部地区的占比分别为67.6%、97%、69.5%。金融机构总部分布不均为金融资源向东部地区集中提供了便利，东部地区的银行贷款、债券融资、股票融资占全国的比重分别为 53.2%、76%、67.6%。在我国农村合作金融组织中，48.4%银行资产集中在东部10省市。
在金融政策、金融监管和金融调控等高度集中在国家层面的背景下，金融资源的过度向东部地区集中，必然导致国家金融政策和调控主要适用于东部发达地区，这从一定程度上剥夺了中西部地区、东北地区的金融发展权。在我国地区经济社会发展水平不平衡的条件下，这无疑加剧了金融资源的地区分布不均，这不利于面积广大和人口众多的中西部和东北部地区资本的积累与经济增长，很容易导致我国区域之间、城市与农村之间经济发展出现所谓的李嘉图陷阱。这迫切需要发展自主内生型的、以民营资本为主体的民营金融机构，弥补正规金融省市分布不均所留下的空白。
（三）省市地方金融调控权、发展权严重缺失限制了民营金融机构的发展
我国现有分业垂直的金融管理体制是在大一统金融体制基础上演化而来的，基本上秉承了其高度集中管理的特点。国家金融监管部门不仅主导了全国金融立法权、监管权和调控权，还通过其分支式的组织机构对省市县三级金融实施监管。分支式的金融监管模式存在金融监管链过长，不能及时反映基层的金融信息，金融监管滞后、监管弱化和监管真空在所难免。更为严重的是，高度集中的金融管理完全剥夺了省市一级地方金融的调控权、监管权和发展权，难以对贴近基层、贴近社区、贴近民生的民营金融机构实施有效的管理。这种金融监管制度安排只是饮鸩止渴的权宜之计，并不是实现可持续发展的长久之策，只能加剧金融供需不平衡矛盾的积累与积攒。
面对众多分散的小微型民营金融机构，国家金融监管部门首先坚持了风险控制优先审慎监管原则，限制民营资本作为主发起人设立金融机构。在过去30年金融体制演进过程中，民营金融屡遭取缔、禁止和打压，只能走向地下、转入灰色，然而却表现出顽强的生命力，整治而不倒，在夹缝中迅速成长和膨胀起来，成为所谓正规金融的重要补充，但同时也留下一定的金融风险，对经济社会稳定造成一定的负面影响。我国民营金融机构快速发展，由此形成一种倒逼机制，迫切需要国家金融监管部门赋予省市一级地主政府金融发展权和管理权，规范和引导民营金融机构的发展。
（四）县域金融高度压抑为民间金融机构发展留下了大量发展空间
我国县域金融体系是强制性外生供给制度变迁的结果，国家金融管理部门和金融机构总部通过行政手段在县城一级成立分支机构，解决了大一统金融体制下县域金融机构严重缺失的状况。这种金融制度一方面为县域信用资金流出提供了便利化，导致县级银行机构的存贷比过于低下，存在严重的信贷配给现象，利率机制也难以发挥价格机制作用，调节金融市场实现供求平衡。另外一方面，全国对金融机构采用统一的市场准入标准，忽视了各个地区经济社会发展存在巨大差异，从某种程度剥夺了基层金融发展权、监管权、调控权等方面话语权，农业银行、农村信用社以及部分保险机构是县域一级主要的金融服务机构，大多只能提供比较单一的和传统的存贷款业务，难以满足民营经济、三农经济多样化的资金需求，不利于经济薄弱领域的资本积累和实体经济的技术创新。
县域金融制度演进必然导致县域金融出现高度压抑，为民间金融留下了大量发展空间，催生了民间借贷、农村合作基金、轮转基金、民间天使基金、私人钱庄等形式多样的民间金融机构。它们以白色、灰色或黑色的身份自由开展各种金融服务，解决农村地区和经济薄弱领域资金不足的困难，但主要采用分散、隐蔽等方式从事经营活动，管理和借贷形式极不规范，留下了一定的风险隐患，地方政府往往成为金融稳定最后处置的直接责任者。
（五）民间金融机构非公开化经营隐藏巨大潜在的金融风险
民间金融作为游离于正规金融体制外的非正规金融，伴随着非公经济的快速发展，重新焕发了蓬勃的生机。这是一种由下而上的诱导性制度安排，是一种自发的、内生的、贴近市场的金融行为，其活动完全遵循市场运行规则，通过利率机制自动地调节市场供求，真正地体现了金融市场上风险与收益相匹配的原则，是我国金融市场化改革最直接、最为彻底的领域。上世纪90年代，部分地区民间金融机构扩张过快，出现了一定的金融风险。国家金融监管部门基于对金融风险控制的考虑，通过强制性手段关闭、取缔了各种民间金融机构。民间金融并没有因此而消失，而是由地上走向地下，由公开走向灰色、黑色领域，成为影子银行。
游离于正规金融体制之外的影子银行随着经济社会发展快速扩张，融资总规模约为30万亿元左右，略高于五大国有银行贷款总规模。影子银行快速扩张隐藏了潜在的信用危机，2011年8月以来，浙江温州、河南郑州、内蒙古鄂尔多斯等地先后爆发民间金融危机，最后在地方政府强力介入下才暂时得以稳定。面对民间金融危机，国家金融监管部门进一步推动银行业筑好与民间金融之间的防火墙，督促银行业金融机构审慎开展与民营金融机构的合作。这种重防范、轻合理引导其规范发展的监管理念并没有跳出传统压制、限制民营金融发展的思路。大量的民间资本只能继续以灰色或黑色身份存在，这无疑加大了民间金融运行成本和风险，导致正规金融越压抑，民间金融就越自由快速发展的局面。如果不改革和消除民间资本进入金融领域的玻璃门、弹簧门所导致的体制机制障碍，合理地引导民间资本主发起设立银行、保险、证券等民营金融机构，新一轮民间金融危机还将会爆发，对我国经济金融稳定造成新一轮冲击。
三、我国民营金融机构的主要优势与弱点
民营金融是相对于国有金融而言，但并不是国有金融机构中非国有持股部分，在这里，众多分散的中小股东并不能对国有金融机构经营和管理发挥决策和主导作用。民营金融机构是由民间资本主发起设立，其资本在机构中占据主导或主要控股地位，经营管理行为自主决定，风险自我承担，优势与弱点同样明显的一种原生态金融。
（一）原生态型
民营金融机构主要诞生在正规金融普遍缺乏区域，这些区域的货币化、商业化和市场化程度较低，实体经济经营规模较小，信用信息分散且流动相对滞后，需要大量小额、分散、流动性较高的金融服务。正规金融机构在这些经济薄弱领域设立分支机构，很难与零星、分散的客户建立良好的长期合作关系，获得相关信用信息需要支付大量的搜索、整理等方面的成本，不能充分发挥大型正规金融机构规模化经营的比较优势。相比较而言，民营金融机构源于民间原始的、散发着自然浓厚乡土气息的信用融资需求，在其诞生的早期是一个过渡性、转轨性和阶段性的金融制度安排，主要对广大农村地区、农户和中小微企业等薄弱领域、薄弱地区提供服务，体现草根性、基层性和内生性的原生态型信用本质。
（二）机动灵活性
大型金融机构为大型企业大项目提供服务，小型金融机构为小型企业提供服务，这是世界各国金融机构演进过程中自然分工的结果，它是不同规模金融机构具有不同的经营特点和比较优势所决定的。国有大型金融机构凭借自身较大的规模优势、较高的管理能力和较强的资金运作能力，能够承受较大经营风险，很容易获得规模报酬，主要对大型企业大型项目提供服务。相比之下，我国目前现有民营金融机构是自发诞生的，所要求的市场准入的门槛相对较低，经营规模较小，所能承受的风险也较小，但具有经营机动灵活的特点，很容易与农户、小微企业建立良好合作关系，提供小额、期限相对较短且流动性较高的信用资金，满足其差异化的融资需求。
（三）无担保性
金融机构是以经营资金为主要对象的特殊企业，对贷款发放有严格限制的标准条件，一般需要借款人提供抵押、质押或保证等担保，为贷款偿还提供保证。大型企业具有较大规模经营优势，很容易满足借款条件，获得正规金融机构的资金支持。相比较而言，农户主要分布于农村地区，由于地理位置限制，所拥有的财产价值较低，能够提供的抵押能力有限。中小微企业特别是小微型企业普遍处于创业前期阶段，经营风险较大，所拥有的资产价值较低，没有规范经营的财务信息。正规金融机构基于成本和风险的考虑，只给予农户和中小微企业较少的融资支持，这导致二者主要依赖于民营金融机构提供信用资金支持，这是一种基于信誉、血缘、地缘、友缘的无担保关系型融资。民营金融经营比较灵活，很容易与农户、中小微企业建立相互信任的长期合作关系，提供无抵押担保信用融资，有效解决借贷市场由于借贷双方信息不对称所造成的信贷配给，弥补大型金融机构所留下金融服务的空白。
（四）市场性
存在就具有一定的合理性，我国民间金融屡禁不止的原因是我国经济薄弱领域金融服务普遍缺乏。面对广大小额、分散、流动较高的资金需求，正规金融存在严重的供给不足，难以满足薄弱领域正常的金融服务需求。这种状况主要是我国高度集中统一的金融体制所造成的，正规金融机构数量有限，提供金融产品单一，存在严重利率管制，导致信贷市场存在严重的信贷配给。相比较而言，民营金融机构是由民间资本自由发起成立的，是一种满足当地经济社会发展的内生性金融机构，特别是灰色与黑色金融机构基本上不存在市场准入限制，它们的信用资金根据市场供求状况自由使用，以满足不同经济主体差异化的金融服务需求，其中利率成为调节资金供给与需求的主要价格机制，基本上体现了风险与收益相匹配的市场原则。民营金融因此成为我国金融市场化改革最直接、最彻底的领域。
（五）脆弱性
金融发展与金融风险是同一问题的两面，发展必然伴随着风险的出现。民营金融机构源自于民间自发性内生性的金融服务需求，其快速发展同样滋长了脆弱性，特别是在国家监管部门任其自生自灭的条件下，民营金融机构的脆弱性更加突出明显，这主要是两个方面的原因所造成。一方面，大多数民营金融机构服务对象是风险较高的群体，高利贷成为普遍现象，这无疑加大农村地区的生活、生产成本和中小微企业经营成本，同时也加大了贷款收回的风险。伴随着经济周期变化导致经济繁荣与衰退的交替，当经济面临不确定性加大时，容易滋生贷款对象的投机性、庞氏性的融资需求，这导致贷款回收存在较高不确定性。另外一方面，民营金融机构小微型、经营风险较高等特点，在筹资市场上很难与大型金融机构竞争，当面临不确定性经营风险加大时，导致信用资金来源与运用的周期存在严重的不匹配。如果人民银行和大型金融机构不对其提供流动性支持，民营金融机构是难以利用筹资市场解决所面临的流动性困难，这容易导致民营金融机构因流动性不足而出现倒闭，对社会稳定造成影响。显然，我国民营金融机构普遍存在脆弱性，是我国金融领域体制机制障碍所造成的，这加大了民间金融正常运行的风险，对经济金融安全构成了一定的威胁。
四、加快发展民营金融机构的理论与实践障碍
我国民营金融机构发展经历了鼓励、禁止取缔、再鼓励的伏起宕跌演进历程，这既有我国金融体制改革方面所造成的制度性障碍，也有我国金融实践方面的困境，这导致我国民营金融机构长期以来在夹缝中寻求生存，难以通过阳光化、规范化的经营，逐步成长壮大，为经济社会发展提供更多的支撑和服务保障。
（一）我国民营金融机构发展的理论障碍
建国后，我国社会主义改造在公有制思想的指导下，建立高度集中的大一统金融体制，这种金融体制把民营金融当作异类，完全剥夺了民营金融的基本生存权。改革开放后，伴随着高度集中的计划经济开始向市场经济转轨过渡，我国对大一统金融体制进行改革，但这是在公有制为主体条件下进行渐近式的改革，对民间资本成立金融机构始终持有不确定、不明明朗的态度。每当部分地区出现金融风险的发展态势时，民营金融机构往往成为最后的受害者。特别是在上世纪80年代末，温州地区的民营金融机构获得了蓬勃发展，其灵活的经营模式对正规金融机构经营构成了竞争威胁。国家金融监管部门为了维护、保护国有金融机构的正常经营，对民间金融机构进行打压限制，最后被迫关闭、被合并与兼并，逐步走向灰色区域。
在非公经济蓬勃发展并对GDP贡献占据主导地位的状况下，金融领域由于经营的特殊性，存在更为严重的姓公姓私、姓国姓民的思想束缚和理论束缚，严格限制民间资本进入金融领域。民间资本只有走向地下、进入灰色区域继续生存，从而构成了我国独特、奇特的民间金融现象，这在世界各国的金融发展史也实属罕见。
（二）我国民营金融机构发展的实践障碍
我国金融机构分布主要与五级行政管理体制相匹配，自然形成层层分支式组织结构，这导致上下级之间存在层层委托代理，金融管理信息不对称不可避免，造成金融管理信息滞后，这无疑加大金融运行的成本。特别是县城以及乡镇一级金融发展普遍存在管理不足的现象，这不仅加大了基层金融服务的缺失，也导致基层金融风险加大，难以形成正常的金融危机风险预警机制和防范机制。面对基层金融风险出现时，国家金融监管部门往往基于风险、监管成本、监管信息等方面的考虑，首先禁止和取缔基层金融机构特别是民营金融机构的发展。上世纪80-90年代，国家金融监管部门就是采用这种方式限制各种民间金融机构的发展。
2006以来，伴随四大国有银行商业化经营和股份制改造，在县域和落后地区留下大量金融服务空白，民营经济、三农经济、中小微企业存在巨大的资金需求缺口，只能求助于民间金融，由此形成的倒逼机制，要求国家金融监管部门解决民生领域金融服务缺失的困难。国家金融监管部门重新鼓励民间资本参与设立村镇银行、小贷公司、资金互助社等小微型民营金融机构，表面上看民间资本受鼓励进入金融业，但实际上通过严格的市场准入条件限制民间金融发展。其中，村镇银行要求大型银行机构参与发起设立；小贷公司只贷不存，防止其规模扩张。截至2013年3月31日，全国成立村镇银行共有903家，小贷公司6555家，并且主要分布在经济相对发达地区，对于全国37334个乡镇金融需求无疑于杯水车薪。其中，小微型金融机构贷款规模主要集中在发达地区，仅江苏和浙江两省小贷公司的贷款占全国比重高达31.13%。
2012年，国家金融管理部门出台了鼓励和引导民间资本进入金融业实施细则，但相关政策的实质性内容并没有突破姓公姓私、姓国姓民的体制性障碍，民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象并没有从实质上得以解决。结果，现有民营金融机构只是局限在小贷、村镇银行、担保公司、典当以及私募股权等几类，在银行业、证券业、保险业、租赁等主要金融领域基本上是国有金融机构一统天下，民营资本只能参与入股，而不是由其主发起设立金融机构，这导致金融市场化改革普遍存在困难。
五、加快推动我国民营金融机构发展的几点建议
金融是现代经济运行的核心，我国要推动实体经济的转型、转轨，就必须以党的十八大报告、《国务院办公厅关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》和《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》等为指导，加快推进金融市场化改革，消除体制机制障碍，合理规范引导民间资本成立形式多样的民营金融机构，弥补正规金融所留下的金融服务空白，满足不同实体经济的融资需求，才能充分发挥金融资源对实体经济的配置和引导作用，实现城乡、区域一体化的统筹发展。
（一）要从观念上改变金融机构须有国营、国有的经营观念
金融风险的出现与所有制无关，我国金融体制改革要逐步打破国有与民营的分别界限，消除所有制认识误区在金融领域的负面影响，统一为金融机构。要打破国有金融机构高度集中垄断的现实状况，合理地引导民间资本主发起设立民营金融机构，推动地方金融特别是基层金融、县域金融市场化改革，消除其金融高度压抑状态。
（二）破除政策法律方面的体制机制隐性障碍
国家金融监管部门作为我国金融业的主要管理者，需要推动放权让利的金融体制改革，降低民营金融机构市场准入门槛，特别是要消除民间资本进入金融领域的玻璃门与弹簧门现象，完善金融发展的差异化政策，加快金融管理制度建设，为民营资本主发起设立银行、保险和证券等金融机构提供制度支持和保障。
（三）国家金融监管体制改革调整与整合
人民银行要进一步完善宏观调控的职能，履行好法律赋予职能与职权，实施好货币政策宏观调控职能，改变依赖信用资金计划控制进行宏观调控的计划手段，为民营金融机构发展留下合法的空间。银监会、证监会与保监会等国家金融管理部门要进一步完善金融监管职能，探索建立统一规范的金融监管部门，代替目前金融监管机构之间的部门联系会议，改变目前分业垂直的监管模式，实现金融监管信息共享，为民营金融机构发展提供务实有效的政策支持，推动我国金融市场化改革。
（四）赋予地方政府金融监管调控权
国家金融管理部门要赋予地方政府一定的金融调控权、监管权和发展权，支持地方政府建立地方性金融管理部门，填补地方金融监管缺失，有效地对民营金融机构进行引导和管理，与国家监管部门形成监管合力，形成分层有序的金融管理体系，共同推动民营金融机构发展。强化和落实地方人民政府处置金融风险和维护地方金融稳定的责任。
（五）地方政府要充分发挥属地管理优势支持民营机构的发展
地方政府部门加强各部门之间的协调，整合金融信息资源，实现信用信息共享，推进地方信用体系和信用信息共享平台建设。推动建立民营金融机构运行的监测预警机制，做好对民间融资动态跟踪，确保民营金融机构稳定运行。充分发挥财政资金的杠杆作用，建立民营金融机构贷款风险补偿机制，完善税收优惠政策，减轻民营金融机构经营负担。合理引导民间资本支持地方特色产业和优势产业的发展。制订支持和鼓励民营金融机构发展的指导性意见，引导民间资本进入金融领域，拓宽薄弱领域、薄弱地区的融资渠道，支持实体经济发展。对农村地区金融基础设施建设提供补贴。