Ⅰ 社會調查報告: 80與90後大學生區別，或關於金融危機，或關於社會主義新農村
轉型時期農村金融危機與反危機研究
一、研究的意義
本項研究的對象是一場現實的金融危機以及社會和政府對這一危機作出的反應，即發生於廣西壯族自治區的農村合作基金會的金融危機及其應變行動。
農村合作基金會的金融危機，並不僅僅局限於廣西，而是幾乎波及了中國所有的農村地區，從高度開放的東南沿海的富裕農村到極端閉塞的西北內陸的貧困農村，可以說是「無一倖免」。目前，這場金融危機還局限於農村地區，尚未波及到城市。從這種意義上看，它仍屬於局部性的金融危機。但是，我們決不能因為它的局部性而對其掉以輕心，因為「局部的」與「全局的」往往是相通的。就眼下的這場金融危機來說，孕育危機的根源，危機的發展模式、表現形式、及其造成的後果，政府採取的反危機策略、這種策略的局限和面臨的阻力等等，都是具有全局性和長期性的。毫不誇張地說，同類的金融危機隨時隨地都有可能在全國的城市和鄉村暴發！我認為，這場金融危機很可能就是潛伏已久的、而且仍在日益深化的、全國性金融危機的一次局部性預演！
我深信，通過考察這場危機的形成背景和發展過程，考察社會和政府對這一危機所作出的種種反應，我們不但可以洞悉改革、發展、腐敗、金融危機與政治不穩定之間的復雜而又緊密的相互聯系，還可以從這一事件中總結出一系列的經驗和教訓，並在此基礎上建立起一套切實可行的反應機制和組織體系，為防止和有效地化解未來的、規模更大的金融危機奠定製度基礎，以確保中國社會的長治久安和改革大業的最終成功。也就是說，無論是為了防止危機的再度出現，還是為了有效地遏制和化解已經出現的危機，考察這場危機與反危機的來龍去脈都將帶給我們深遠的啟示和警示！
二、簡要回顧
為了適應農村改革和發展的現實需要，1984年前後，在中央有關部門的指導下，開始在四川、湖北、江蘇、河北、山東等地進行農村合作基金會試點，而後逐步向全國各地推廣。就農村合作基金會的發展而言，廣西屬於「後起之秀」，直到1988年，廣西才成立了第一家農村合作基金會。
1988年至1994年底，是廣西農村合作基金會發展歷史上的試點、示範、推廣階段。在這一時期，絕大部分幹部和群眾對農村合作基金會還缺乏認識，工作很難推動。各地建立合作基金會，一般都要經過「外出學習取經」、「黨政領導動員」、「鄉村幹部帶頭入會」的過程，同時還要配合強大的宣傳攻勢。經過如此反復的宣傳發動，到1994年底，全區共建立了588個基金會，籌集資金5.6億元。這一時期，推動農村合作基金會擴張的力量主要來自中央政府，各級地方政府和普通居民還沒有發展合作基金會的強烈需求。
從1995年開始情況發生了急劇變化。1995年至1996年底是廣西農村合作基金會的急劇擴張時期。1993年下半年開始，為了控制過熱的經濟，中央著手實施「軟著陸」政策。「軟著陸」政策的核心組成部分就是「緊縮銀根」。銀根緊縮導致經濟過熱時期上馬的大量投資項目陷入資金短缺、難以為繼的困境。而此時國內經濟仍保持著強勁的增長勢頭。這些因素的綜合作用使資金供給與資金需求之間的缺口急劇拉大。為了維護地方利益，緩解中央緊縮銀根給地方經濟帶來的不利影響，各地的地方政府紛紛自己動手解決資金短缺問題，發展並利用農村合作基金會就是首選對策之一。地方政府的積極介入，有力地推動了農村合作基金會的發展，1995年底，全區農村合作基金會達到849個，籌集資金14.5億元，1996年底，達到1011個，籌集資金26.2億元。實際上，在這一時期，醞釀已久的危機已經開始表面化，其標志就是玉林的一些基金會在1996年出現了兌付危機。
從1997年開始，廣西農村合作基金會的發展進入了一個全新的時期。在這一階段，農村合作基金會不但對外吸收存款、發放貸款，而且實行高息攬存。高息使大量資金湧入合作基金會，不僅老百姓手中的資金蜂擁而入，許多黨政機關、企事業單位的資金也滾滾而來。1998年，全區農村合作基金會籌集資金已達到43.49億元。肆無忌憚的違規運營使基金會的經營效益急劇下滑，隨著支付困難的出現，擠兌風波也隨之而來。於是，這場命中註定的金融危機終於暴發了！1998年底，中共中央和國務院決定在全國范圍內取締農村合作基金會。（國辦發[1999]3號）
背景資料：農村合作基金會產生與發展的背景
農村合作基金會的出現和發展，決不是「無源之水」、「無本之木」，而是有著深刻的現實背景。「社會需要」和「政府支持」是它得以迅速發展壯大的兩個根本原因。[2]
農村人民公社解體之後，集體資產管理混亂、流失嚴重，集體資金更是如此。由於集體資產的狀況直接關繫到基層政權的興衰存亡，因此這種「管理真空」無疑是中央的一塊「心病」。此外，實行聯產承包責任制之後，農戶的家庭經營也面臨著融資問題。更為重要的是，改革帶來了農村經濟的飛速發展，經濟的飛速發展導致了資金需求的急劇膨脹，而原有的金融體制和管理方式又無法滿足這種迅速膨脹的需求。需求與供給之間的巨大缺口，在客觀上為合作基金會的產生和發展提供了廣闊的空間。正是為了滿足政府、農戶和農村經濟發展的共同需要，農村合作基金會才在80年代中期「應運而生」。
中共中央和國務院順天應時對這一「社會需要」作出了積極響應，先後出台了一系列文件，指導、推動、規范農村合作基金會的發展。早在1984年，中央有關部門就開始在四川、湖北、山東等地開展合作基金會試點工作。1986年，中共中央辦公廳和國務院辦公廳在批轉《關於清理農村集體財產的意見》時指出，「近年來，一些農村合作經濟組織自願把集體閑置的資金集中起來，採取有償使用的辦法，用於支持本鄉、本村合作經濟組織和農戶發展商品生產。這種辦法只要不另外辦理吸收存款，不對外發放貸款，只在內部相互融資，應當允許試行」。同年，中國農業銀行也表態支持這種融資活動。中央和主管金融部門的認可，有力地促進了合作基金會的試點及推廣工作。1987年，中發[1987]5號文件指出，「一部分鄉、村合作經濟組織或企業群體建立了合作基金會；？？這些信用活動適應發展商品生產的不同要求，有利於集中社會閑散資金，緩和農業銀行、信用社資金供應不足的矛盾，原則上應當予以肯定和支持」。這是中央第一次確認合作基金會這種融資組織的合法地位。1990年，中央19號文件指出，要「辦好不以營利為目的的合作基金會，管好、用好集體資金」。1991年11月，十三屆八中全會通過的《關於進一步加強農業和農村工作的決定》中，再次提出「繼續辦好農村合作基金會」。緊接著，1992年，中發[1992]1號文件要求「繼續辦好農村合作基金會」。1994年，農業部和中國人民銀行聯合發出《關於加強農村合作基金會管理的通知》（農經發[1994]21號）。盡管這是一要求「降溫」的《通知》，但仍然肯定地指出，「農村合作基金會的建立和發展，在改善和加強集體資金管理，增加農業生產資金投入，緩解農民生產、生活資金短缺的困難等方面都發揮了積極的作用」。
由此可見，這場金融危機的「直接肇事者」——農村合作基金會，並不是什麼「非法組織」，而是響當當的「合法組織」，而且是在各級黨委和政府的直接倡議、指導、支持和干預下，從無到有地發展起來，又最終被政府明令取締的合法組織。在這一過程中，政府始料不及地扮演了「成也蕭何，敗也蕭何」的尷尬角色。
三、危機的成因
本報告不準備詳細記述危機的表現形式和演化過程，而是集中精力探討危機的成因。在探討危機的成因時，也不準備糾纏於具體的技術性原因，而是著眼於那些帶有普遍性的原因。總之，理解這場危機本身，並不是本項研究的唯一目的，從這場危機中吸取經驗和教訓，並在此基礎上提出建設性方案，才是我們的根本目的。
1、造成危機的表層原因
造成這場金融危機的直接原因可以歸結為：管理不善、違規操作、行政干預和政治腐敗。
管理不善
對於在人民公社體制中生活了30多年的中國農民來說，「合作基金會」無疑是一種「新生事物」。因此，合作基金會的「會員」們往往既缺乏「合作」的經驗，更缺乏「金融管理」的知識，當然也沒有現成的、成熟的規章制度可資借鑒。一切都要從頭開始，從培養人才，積累經驗，到建立制度？？在這種情況下，即使沒有違規操作和政府的不合理干預，僅僅由於經驗、知識、制度的短缺，合作基金會也有可能陷入危機之中。
如果合作基金會的發展過程是自然的、漸進的，那麼這些欠缺和不足都會在實踐中被逐漸克服。時間能夠幫助農民解決問題。但是政府的干預打破了基金會的自然節奏，人為地加速擴張使得合作基金會的先天不足暴露無遺，而且也使這些先天不足的危害發揮到了極限。
在央行關於農村合作基金會的大量調查報告中，各種各樣的「抨擊」或「指責」俯拾皆是：工作人員素質低下，專業知識不足，絕大多數達不到從事金融工作的最起碼的要求；不認真執行財務制度，會計基礎工作混亂；資產質量差，隨意放貸，既無可靠的擔保，又無有效的抵押；風險保障機制不健全，超比例放貸，備付金、風險保證金、呆帳准備金不足；合作原則被徹底拋棄，會員代表大會、理事會、監事會形同虛設？？盡管這些報告的字里行間充滿了央行官員的傲慢與偏見，但卻不能說這些「抨擊」或「指責」是「誹謗」，因為它們確確實實都是准確的「陳述」，它們說的都是「事實」。
違規操作
從一開始，中央就對農村合作基金會的職能和經營范圍作出了明確規定。中央的文件三令五申地強調，農村合作基金會只能從事「自願」的「內部融資」，而且必須保證「不對外吸收存款」、「不對外辦理貸款」，還明確規定「不以營利為目的」。但是，在實際運營中，基金會卻突破了「合作經濟組織」的界限，不但對外辦理存貸業務，而且還高息攬存。綜合幾個省區的調查資料來看，農村合作基金會的存款年利率大致介於18%—24%之間。這種情形無疑加大了基金會面對的金融風險。這是因為，當合作基金會越過了「內部融資」的界限，從事對外存貸業務的時候，其固有的管理經驗不足、金融知識匱乏、監管機制不健全的問題就變得更加突出了。更何況，對於任何一種金融機構來說，以20%以上的年息吸收存款都是一種自殺性的行為。
「違規操作」的另一面就是「監管不力」。高息攬存並不是農村合作基金會的專利，實際上，這幾年幾乎所有的國有商業銀行都在搞花樣繁多的高息攬存。央行監管不力是主要原因之一。[3]
行政干預
也許即便沒有政府的干預，農村合作基金會也會違規操作。當然誰也不能否定這種可能性的存在。但是我們卻可以完全肯定地說，政府的干預推動了基金會的違規操作，甚至可以說正是政府迫使基金會從事違規操作，並使這種違規操作發展到了肆無忌憚、無法無天的程度。相反，面對基金會長達數年的違規行為，中央銀行根本就沒有發揮它理應承擔的監管職能。
按照控制主體的屬性，廣西的農村合作基金會可以分為3類。「一是政府主導型。這種類型是黨政領導成員直接擔任基金會的董事長和經理，或由政府直接選派和任命董事長和經理。全區縣、鄉黨委、政府領導成員兼任董事長或經理的648個，佔77.6%；由縣、鄉黨委、政府任命董事長或經理的53個，佔6.3%.二是半政府主導型。這種類型是由黨委政府推薦幹部、政府主管部門根據黨委政府的推薦任命基金會的董事長和經理。全區通過這種辦法由農業行政部門任命董事長或經理的105個，佔12.6%.三是群眾選舉型。全區有群眾（會員）選舉董事長的29個，佔3.5%.」[4]可見，僅僅有3.5%的基金會在實行自治管理，而96.5%的基金會都處於黨政機關的直接的、絕對的控制之下。
大量證據顯示，合作基金會的絕大部分呆滯貸款都是政府不合理干預的產物。廣西清理整頓農村合作基金會實施方案起草小組指出：「據我們調查，農村合作基金會投放的資金，大部分都是經當地黨委、政府研究同意，或黨政主要領導批示、指示之後投放的。如容縣容廂鎮黨政主要領導，指令該鎮農村合作基金會投放資金1963萬元，用於興建該鎮辦公樓、修村公路、搞開發區、辦市場等，所用資金占投放資金總額71%，長期逾期難還，逾期率達74%.又如，陸川縣全縣逾期款7795萬元，其中80%是由於不合理行政干預造成的」。[5]
政治腐敗
盡管「瞎指揮」之類的行政干預也會帶來金融危機，但僅僅是這種不合理干預決不會造成如此嚴重的後果。正是由於在行政干預之中摻雜了嚴重的腐敗因素，才使得農村合作基金會迅速陷入不可挽救的危機之中。與管理不善、違規操作和行政干預相比，政治腐敗是造成金融危機的最重要的原因。這是因為，腐敗不能容忍完善的管理，腐敗必然要求違規操作，腐敗必須依託或藉助行政干預才能得以實現，所以腐敗也就自然而然地成為管理不善、違規操作和行政干預得以存在並愈演愈烈的根本條件和動力。
在農村合作基金會的呆滯貸款中，絕大部分是錢權交易的結果。有錢的貸款人與有權的審批人之間的勾當已是路人皆知的「秘密」。基金會的董事長和經理幾乎全都是黨政領導幹部，貸款的審批權就掌握在他們手裡，而真正的主人——農村合作基金會的會員——則沒有任何權力。某些貸款的回扣高達30%以上，而且這類貸款的年利率往往超過30%.很顯然，在正常情況下，這樣的貸款是無法償還的。當然，貸款人根本就沒准備還錢，而審批人也沒准備收回他親手批准發放出去的貸款。
另外一類「溫和」一點的腐敗則是黨政領導幹部利用自己掌握的貸款審批權為自己撈取政治資本。例如，用基金會的錢給幹部發工資；用基金會的資金支持本地區工商企業的發展；明知無法償還，卻動用基金會的大筆資金興建辦公樓、學校、公路、參加各種升級達標活動？？即使在這類活動中審批人自己沒有直接貪污一分錢，這種行為也屬於典型的腐敗行為。因為這類行為的實質都是國家公職人員利用自己掌握的公共權力為自己謀取私利，直截了當地說，就是黨政官員用基金會會員和儲戶的錢為自己買官。
這種現象並非廣西獨有，而是全國性的普遍現象。例如，四川省南充市的許多鄉鎮黨政領導，不尊重基金會的自主權，隨意平調基金會的資金，或以各種形式強行向基金會借款。他們用基金會的資金修建公路和街道、蓋鄉政府辦公樓和職工宿舍、搞「普九」達標、興辦鄉鎮企業？？有的鄉鎮政府買車、開會、保安、綠化、接待上級檢查、小車維修都要基金會掏錢。基金會簡直成了基層領導的「小金庫」。[6]
背景資料：腐敗的「尋租理論」
一般說來，壟斷行業的利潤率要高於競爭行業，由於壟斷而獲得的額外利潤被稱為「壟斷租金」。當政府管制導致壟斷存在時，許多人就會千方百計、不擇手段地追求這種壟斷地位，並憑借這種壟斷地位獲取「壟斷租金」。這種行為被稱為「尋租」。在法治不健全的情況下，給有關的政府官員行賄是獲取壟斷地位的最佳策略，也是一種回報率最高的投資活動。當然，行賄者決不會做賠本的買賣，行賄資金來自「壟斷租金」，在政府官員和壟斷經營者之間結成了一種瓜分壟斷租金的同盟。政府官員和與之勾結的壟斷經營者都是政府經濟管制的受益者，而受害者則是全體消費者。
需要指出的是，「尋租理論」並不能解釋與農村合作基金會危機相關的腐敗行為。這是因為，盡管中國的金融行業是政府管制最嚴格的行業之一，也是壟斷最嚴重的行業之一，但是農村合作基金會的出現，並不是賄賂主管部門的結果，而是地方政府突破中央金融管制的結果。第二，農村合作基金會既不是會員自治組織，也不是獨立企業，而是地方政府直接經營的金融機構，實質上就是地方國有商業銀行。造成它破產的原因與造成其他國有企業破產的原因沒有什麼本質差別，都是由於產權結構不良導致的腐敗。第三，缺乏對政府權力的有效制衡是造成農村合作基金會危機的又一重要原因。
有鑒於此，圍繞農村合作基金會發生的腐敗，與其說是由於管制導致的「尋租」行為，不如說是一種純粹的政治腐敗。
2、造成危機的深層原因
如果說管理不善、違規操作、行政干預、政治腐敗是造成農村合作基金會金融危機的表層原因，那麼造成這些表層原因的深層原因又是什麼呢？簡單地說，深層原因就是「轉型時期」或者說「新舊體制交替時期」所特有的「集權失靈」、「民主失靈」、「計劃失靈」和「市場失靈」。
集權失靈
很顯然，在毛澤東時代，此類金融危機是絕對不會出現的。它是「集權失靈」的結果。所謂「集權失靈」是指，在轉型時期，盡管集權體制還沒有完全退出歷史舞台，但集權體制已經受到了嚴重腐蝕，被改革逐漸瓦解，從而失去了原有的控制能力。就轉型時期的中國而言，「集權失靈」的主要表現，一是中央政府喪失了對地方政府的有效控制，「上有政策，下有對策」已經成了司空見慣的現象；二是各級政府失去了控制自身的能力，腐敗泛濫，在一些地區幾乎到了無官不貪的地步。
為了強化中央對金融的控制，90年代以來，中央逐步強化國有商業銀行的條條管理，包括黨的管理權收歸條條所有、撤銷省級機構、建立大區機構。為了對抗中央的集權化措施，地方政府必須另闢渠道，創辦和發展自己的融資渠道和組織體系。對於鄉鎮一級政府來說，最便捷的對策就是發展農村合作基金會。鄉鎮政府發展基金會是為了發展地方經濟，而官員則是為了出政績，為了陞官發財。因此，政府和官員都有發展基金會的強烈動力。「地方沖動」加上「中央失控」，是造成這場金融危機的重要條件。
民主失靈
同樣，如果中國已經建立了完善的社會主義民主法治，也不會發生此類金融危機。這是因為，在一個完善的法治社會中，如此囂張的政治腐敗是不可能長期存在的，而如果沒有政治腐敗也就不會有農村合作基金會的金融危機。所謂「民主失靈」是指，在轉型時期，由於社會主義民主法治還沒有完整地建立起來，所以也就不能藉助民主機制有效地遏制政治腐敗。
「民主失靈」或「法治不健全」的另一種表現是社會自治程度低下。例如，合作基金會本來是公民的互助合作組織，應當由會員實行自治管理，但在實際運營中卻受到政府的嚴重干預，幾乎被剝奪了全部的決策權。可以合理地預測，如果基金會由會員進行民主自治管理的話，決不會出現如此嚴重的後果。
「民主失靈」的根源在於缺乏社會對政府的權力制衡。在廣大的中國農村，在政府與社會的權力分配格局中，政府處於絕對主導地位，社會則處於軟弱渙散的境地，而缺少發達的公民組織是社會軟弱渙散的根本原因。實際上，如果沒有來自選民和輿論的有效監督，政府內部的分權制衡機制是無法發揮作用的，而且必將由分權制衡機制演變成為合作分臟機制。近年來，司法腐敗愈演愈烈就是一個最好的例證。
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