各省新增建设用地指标

① 关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知的认真做好新增建设用地

土地有偿使用费清欠工作
国土资源管理部门和财政部门要加强新增建设用地土地有偿使用费征收工作，对于地方违反规定减免和欠缴新增建设用地土地有偿使用费的，要进行逐项清理，并限期追缴。其中：对于2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）发布后，各地违反规定减免和欠缴的，要在2006年12月31日前全部清缴完毕。2006年12月31日前清缴的新增建设用地土地有偿使用费，按照原有规定解缴入库；2006年12月31日以后清缴的新增建设用地土地有偿使用费，一律按照本通知第四条规定解缴入库。逾期未缴的，一律暂停审批该市、县下一年度新增建设用地指标，并按其滞纳金额及日期按日加收1‰的滞纳金。滞纳金随同清缴的新增建设用地土地有偿使用费一并按规定比例分别缴入中央和省级国库。拒不缴纳的，除了由国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门会同同级财政部门进行公示、暂停办理新的新增建设用地审批手续和下达该市、县下一年度新增建设用地指标、加收滞纳金以外，还应由财政部和省级财政部门在办理年终结算时予以相应抵扣。

② 关于印发《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》的通知（国土资发[]号）

各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土资源环境厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源局）：

《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》已经部审定，现予印发，请遵照执行。

国土资源部

二〇〇七年九月五日

实际耕地与新增建设用地面积确定办法

一、为客观评价各级人民政府履行土地管理和耕地保护责任落实情况，依据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）等有关规定，制定本办法。

二、实际耕地面积是指在各省（区、市）、市（地、州）、县（区、市）行政辖区范围内当年实际耕地总数量。

三、新增建设用地面积是指当年依法批准的新增建设用地和未经依法批准的新增建设用地面积之和。

四、实际耕地面积与新增建设用地面积的确定以土地变更调查数据为依据。

五、依法批准的新增建设用地，按批准用地文件，将用地的范围标注到土地利用现状图上（以下简称上图），并填写《土地变更调查记录表》（以下简称上表）。

依法由国务院批准的城市建设用地，以省级人民政府审核同意的农用地转用和土地征收实施方案为依据，上图上表。

由省级人民政府批准农用地转用、国务院批准征收的土地，以土地征收批准文件为依据，上图上表。

六、未经依法批准的新增建设用地，按实际占地面积进行年度土地变更调查，上图上表。

七、农业结构调整、生态退耕、耕地灾毁等造成的耕地减少和土地开发整理等增加的耕地，按实地变化情况进行年度土地变更调查，上图上表。

八、实际耕地面积作为耕地保护责任目标考核的重要依据。

九、实际新增建设用地面积作为年度计划指标执行考核的重要依据，土地利用年度计划指标包括当年下发的计划指标和经依法批准结转使用的计划指标。

十、新增建设用地有偿使用费按当年批准用地的应缴额与未经依法批准的新增建设用地面积、相应等别和标准计算的应缴额之和进行考核，并限期追缴。

十一、国土资源部将利用遥感监测、抽查巡查等办法，对各省（区、市）当年耕地面积和实际新增建设用地面积数据进行核查。

十二、在土地变更调查中弄虚作假、虚报瞒报数据的行为，要依法依规追究有关人员的行政责任，触犯刑律的，依法追究刑事责任。

③ 关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知的调整地方新增建设用地土地

有偿使用费分成管理方式
新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高后，仍实行中央与地方30：70分成体制。同时，为加强对土地利用的调控，从2007年1月1日起，调整地方分成的新增建设用地土地有偿使用费管理方式。地方分成的70%部分，一律全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市，下同）国库。
四、加强新增建设用地土地有偿使用费征收管理新增建设用地土地有偿使用费由国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门在办理用地审批手续时负责征收，由财政部门负责征收管理，由财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处（以下简称财政部驻各地财政监察专员办事处）以及省级财政部门共同负责监督解缴。
国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门在办理用地审批手续时，应当开具新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书，通知申请办理新增建设用地审批手续的市、县人民政府在规定的时间内依法足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，同时将缴款通知书抄送财政部、财政部驻各地财政监察专员办事处以及省级财政部门备查。缴款通知书应明确新增建设用地的地类、面积、适用的征收等别、征收标准以及应缴纳的新增建设用地土地有偿使用费具体数额。
市、县人民政府在收到国土资源管理部门开具的缴款通知书后，应当及时通知市、县财政部门填写一份“一般缴款书”，将应当缴纳的新增建设用地土地有偿使用费全额就地缴入国库。市、县财政部门在缴款时，“一般缴款书”中收款单位栏填写“财政部门”，预算级次填写“中央和省级共享收入”，收款国库栏填写当地实际收纳款项的国库名称；填写预算科目时，30%填列政府收支分类科目103013301目“中央新增建设用地土地有偿使用费收入”科目，70%填列政府收支分类科目103013302目“地方新增建设用地土地有偿使用费收入”科目。国库部门办理缴库手续后，将加盖国库印章的“一般缴款书”第 四、五联退市、县财政部门。市、县财政部门将收到的“一般缴款书”第四、五联分别报送省级财政部门和财政部驻当地财政监察专员办事处备查。已经实施非税收入收缴管理制度改革的地方，新增建设用地土地有偿使用费的缴库方式，按照非税收入收缴管理制度改革的有关规定执行。市、县财政部门缴纳新增建设用地土地有偿使用费，可以从国有土地使用权出让收入等财政性资金中列支，并填列政府收支分类科目2120899项“其他土地使用权出让金支出”等相应科目。
国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当在收到市、县人民政府已足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的有效凭证后，再依法办理用地批准文件，并抄送财政部、财政部驻各地财政监察专员办事处以及省级财政部门。财政部驻各地财政监察专员办事处以及省级财政部门，要按照国土资源管理部门开具的新增建设用地土地有偿使用费缴款通知书、缴款凭证、用地批准文件等，抽查核实市、县人民政府是否及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费，并按月做好与国库以及国土资源管理部门的对账工作，确保有关数据准确无误。
严禁市、县人民政府和有关部门将新增建设用地土地有偿使用费转嫁由用地单位缴纳。严禁在审批新增建设用地时采取“以租代征”等方式，逃避缴纳新增建设用地土地有偿使用费。市、县人民政府凡不按国家规定的等别和征收标准及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门一律不得办理用地审批手续和批准文件。任何地区、部门、单位和个人，均不得减免、缓缴、挤占、截留和挪用新增建设用地土地有偿使用费。

④ 什么是用地指标

在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，本文对建设用地指标的政策沿袭进行了梳理，并对涉及的占补平衡、增减挂钩进行了介绍，相信看过本文，大家再也不会傻傻分不清楚了。

第01章 概念释义

在实践中，建设用地指标经常出现被混用的情况，如“土地指标”、“用地指标”、“占补平衡指标”、“补充耕地指标”等，建设用地指标是国家对特定区域在特定期限内的建设用地总规模进行控制的规模指标。

第02章 指标分解及新增指标的趋势

首先，根据《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》及调整方案，确定了各省份不同特征年的建设用地总规模、耕地保有量及基本农田保护面积（其他约束性指标在此不表），各省向下分解至市及区县；其次，各地方政府先根据土地利用总体规划，对一定时期内的建设用地总规模进行控制，之后每一年，通过土地利用年度计划进行管理；最后，在每一年的实际工作中，县以上地方政府对本地建设用地总规模进行动态管理。

第03章 破解指标限制的手段

由于建设用地指标的总量限制及未来新增建设用地指标的日趋收紧，对具体区域来说，如何获得足够的建设用地指标以供应城市的扩容发展，则越来越成为需要考虑的问题，目前破解的主要手段包括两大类，即增量与存量。

首先从增量入手，即常规的新增建设用地计划指标（实践中一般称为新增建设用地指标，下同），但土地本身属于存量资源（除了人工填海造地等手段属于增量），新增建设用地一般意味着其他用地（“土地分为农用地、建设用地和未利用地”，此处的其他用地主要指农用地及未利用地）向建设用地的转换，而我国又“对耕地实行特殊保护”，因此，若涉及农用地中的耕地（农用地主要包括耕地、园地、林地、草地及其他用地），则需考虑占补平衡制度。

其次从存量入手，通过增减挂钩指标、工矿废弃地复垦等，增加流量的灵活性”及附件5“逐步增加城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发等流量指标”，增减挂钩指标、工矿废弃地复垦则成为存量层面破解建设用地指标限制的重要手段。

第04章 增量破局：新增指标

1、定义及趋势

新增建设用地量，包括建设占用农用地和未利用地”，即新增建设用地指标的内涵为农用地、未利用地向建设用地的转换，当然，各级政府每年有一定的配额。

2、占补平衡制度

在农用地中的耕地（其他用地无此制度）向建设用地的转换中，有一个特殊制度——占补平衡（又称补充耕地）尤其需要注意。

1、定义

根据《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第三十一条：“国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地的，应由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定交纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地”，此处的占用耕地补偿制度，即实践中所谓的“占补平衡”。

2、补充耕地的方式

根据《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（详见附件10）中规定，“通过土地整理、复垦、开发等推进高标准农田建设，增加耕地数量、提升耕地质量，以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充，落实补充耕地任务”，“统筹实施土地整治、高标准农田建设、城乡建设用地增减挂钩、历史遗留工矿废弃地复垦等，新增耕地经核定后可用于落实补充耕地任务。”

但我国各地区自然环境差异巨大，部分地区（尤其沿海城市化率较高的发达地区）并不具备补充耕地条件，因此，跨市一级的异地占补平衡则提上了日程，其中又可分为省内或跨省异地占补平衡。

3、省内补充耕地指标流转

对于省内补充耕地指标的流转，多个省份均出台了省内调剂管理办法或交易管理平台。

由于《全国土地利用总体规划纲要(2006－2020年)》中对耕地保有量的约束性指标以省一级为主体，因此，即使部分省份并未出具省内流转管理办法，补充耕地指标在省内流动也并没有太大阻碍，在不久的未来，预期省内补充耕地指标流转将基本无障碍。

4、跨省补充耕地指标流转

2018年，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（详见附件12）规定，“跨省域补充耕地国家统筹，是指耕地后备资源严重匮乏的直辖市，占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地，或者资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口，经国务院批准，在耕地后备资源丰富省份落实补充耕地任务的行为”，具体说来：

（1）主体及条件限制：“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充；资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充。重大建设项目原则上限于交通、能源、水利、军事国防等领域。”

（2）程序限制：一般需向国务院提出，由土资源部组织论证；

（3）时间限制：原则上每年申请一次；

（4）资金使用限制：“跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略”。

因此，目前看来，省内补充耕地指标流转的可操作性，远大于跨省流转。

第05章 存量破局：增减挂

1、政策演进及概念释义

简单说，即在拆旧地块将农村建设用地进行拆除及复垦，增加的建设用地指标定向用于建新地块使用。

2、前提条件

在区域上，可进行增减挂钩的地区原则上应为试点地区。

在指标上，挂钩指标（即挂钩周转指标）需由各地方政府在土地利用年度规划中进行控制。

在管理上，根据《试点管理办法》，省级国土资源部门建立备选库进行统一管理。

3、建新地块与拆旧地块的区位要求

优先考虑城乡结合部地区；项目区内建新和拆旧地块要相对接近，便于实施和管理，并避让基本农田”，并未对是否毗邻做实质性要求，实践中亦有所突破。

4、建新地块与拆旧地块的大小要求

即复垦耕地需大于新增建设用地，多出的耕地指标可用于占补平衡。

4、挂钩周转指标的使用方式及用途

即挂钩周转指标相当于定向（只能用于建新地块）的借用，复垦过程中允许暂时的指标变动（如耕地减少、建设用地增加），但最终至少确保耕地面积不会减少。

5、结余指标的流转

由于拆旧地块必须大于建新地块，通过增减挂钩一般会产生多余的耕地指标，多余的耕地指标可以进行流转。《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》也做出了规定，对“三区三州”及其他深度贫困县城乡建设用地增减挂钩节余指标由国家统筹跨省域调剂使用，由此可知，在国家层面，对增减挂钩节余指标的流转主要定位于扶贫开发工作。

第06章 存量破局：工矿废弃地复垦

由于此项政策适用区域较为特别，在此不做展开。

第07章 片区开发启示

片区开发类项目（包括产业新城、新城片区、特色小镇、田园综合体等）一般集中于城市扩容的外沿且占地面积较大，大部分土地利用现状为集体或国有非建设用地（如耕地），开发此类项目，除在供地方式上有所创新（如点状供地）外，一般投资人需提前介入项目规划调整、土地征收/农用地转用、土地整理等环节，不可避免的问题则是建设用地指标及占补平衡，能否确保区域内有足够的建设用地指标、若占用耕地如何做到占补平衡、若建设用地指标不足，可通过何种方式予以解决，以上几个问题的则是投资行为能否成功的关键，本文则对以上问题进行了初步研判。

（一）增减挂钩和占补平衡

主城区尤其是级别不高的环大都市的县城，每年新增建设用地指标就有个三五百亩，政府用于道路、楼堂馆宇等公共配套建设就用掉了大部分建设用地指标，能够给开发商用于经营性开发的土地就别指望了，只能自己想办法。

另一方面，城乡发展极不平衡，大量的乡村建制镇以及小县城，尤其是中西部穷山恶水交通不便利的地方。大量的空心村，抛荒废弃老旧工矿厂房砖瓦窑基地等等，占用了大量的集体建设用地指标而没有发挥效益，从2000年到2016年据统计每天消失80到100个村子，16年里消失了160万个村庄，目前剩下200万个村落不到，这些消失的没有人的村子在用地上可能仍然是宅基地和其他集体建设用地。

为了均衡发展，城市补贴农村和落后的乡镇县，通过拆旧腾出原登记在册为宅基地、集体建设用地等的指标，通过政府的交易平台出售给城市建设快缺乏指标的地方，两全其美均衡发展。将荒地未利用地缓坡丘陵等按照耕地等级要求恢复为可以种粮食的耕地，通过政府统一的交易平台卖给因为公共市政建设或者经营性用地建设需求占用农用地的城市，穷的地方有了这笔收入可以发展别的，这也是均衡区域发展财政转移支付的另一种方式，也是支持贫困村改善居住条件脱离贫困的一种极其有效的方式。

于是增减挂钩和占补平衡就是自己找土地指标和规避占用农田的两种好的方式。

1、增减挂钩

2006年开始试点，目前运作相当成熟。

增减挂钩的关键是拆旧（具备集体建设用地指标的土地）后复垦为耕地等农用地，然后建新需要占用的耕地等农用地同级别兑换。总体目的是建设用地不增加，耕地不减少质量不降低确保18亿亩耕地红线不突破。

虽然具体拆旧建新的实施主体绝大部分都是企业，但组卷报批交易全部都是政府部门完成。在拆旧地块确认后。运作的核心是政府关系。很多政府相关的人员能够上下其手的在运作此模式方面收益不小。

拆旧地块必须权属清晰，地类明确，比如很多村庄紧邻省道的临街面盖了些家具城，木材市场，菜市场，农贸市场等，历史悠久经营了十几年了，大家习以为常出租生意都做得很好，但这些地没有办过农转用，国土局土地利用规划文件里面还是黄色的基本农田，这就不具备拆旧的条件。务必通过国土规划文件把这个摸清楚了，如果是这种情况，如果明确可以转为集体建设用地作为非农用途的，可以明确权属的，在做进一步的安排。

增减挂钩，首先是拆旧地地块列入由国土局耕保处具体承办并上报审批的土地整治年度计划内，类似发改委的立项备案一样，这是拆旧地块复垦成为耕地的计划纲领。

⑤ 中办、国办：探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制

近日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建设高标准市场体系行动方案》（以下称《方案》）。
在推动经营性土地要素市场化配置方面，《方案》提出：
深化土地管理制度改革。加强对土地利用计划的管理和跟踪评估，完善年度建设用地总量调控制度，健全重大项目用地保障机制，实施“增存挂钩”，城乡建设用地指标使用应更多由省级政府负责。推进委托用地审批权试点，建立健全省级政府用地审批工作评价机制，根据各省（自治区、直辖市）土地管理水平综合评价结果，动态调整试点省份。
完善建设用地市场体系。在符合国土空间规划和用途管制要求前提下，推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给。积极探索实施农村集体经营性建设用地入市制度。加快推进城乡统一的建设用地市场建设，统一交易规则和交易平台，完善城乡基准地价、标定地价的制定与发布制度，形成与市场价格挂钩的动态调整机制。
开展土地指标跨区域交易试点。对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制。改进完善跨省域补充耕地国家统筹机制，稳妥推进补充耕地国家统筹实施。在有条件的地方探索建立省域内跨区域补充耕地指标交易市场，完善交易规则和服务体系。

⑥ 2015年全国土地规划调整完成，看看哪些用地指标有变化

您好！
《全国土地利用总体规划（2006~2020）》（下称《规划》）的调整工作，已经由国土资源部完成。在“总量稳定、局部微调”的原则下，《规划》的调整稿已经由国土资源部部长办公会审议通过，下一步将报请国务院批准后实施。

在此之前，北京、上海、天津等城市在“第二次全国土地调查”（下称“二调”）中被发现，均存在距2020年尚有6年的情况下，已经逼近或已经用尽耕地保有量红线或新增建设用地总量指标。

进入“程序”

“土地利用规划的修编工作，现在算是进入审议程序了。”12月16日上午，一位不愿具名的地方国土资源厅内部人士向《中国经营报》记者透露，《规划》调整的方案编制工作已经完成，目前进入“审定、审议”程序，“目前国土资源部层面已经没有什么意见了。”他说。

日前，国土资源部召开第24次部长办公会，国土资源部党组书记、部长姜大明主持召开会议。部长办公会通报显示，第24次部长办公会的主要议程，即是听取《规划》调整方案的汇报，并对《规划》进行审议。

在该次会议上，国土资源部土地利用司有关负责人就《规划》的调整方案进行了汇报。姜大明和国土资源部党组成员、副部长共同就《规划》的调整方案进行审议，依据相关程序，国土资源部第24次部长办公会审议通过了《规划》的调整方案。

《全国土地利用总体规划（2006~2020）》是中国现行土地管理体系中的纲领性文件，也是全国建设用地进行指标管理、用地审批的根本依据所在。依据这一规划划定的到2020年全国耕地不少于18亿亩的“红线”，国土资源部倒算出每年的新增建设用地指标，并酌情分配至各省、自治区、直辖市，再依据地方土地利用规划、经济发展需要等，由省级政府向市县一级政府按照年度分配建设用地转用指标，各级国土部门据此进行新增建设用地指标审批。

现行《规划》于2005年制定完成并由国务院审议通过实施，至今已有将近10年时间。从2004年开始，根据国务院的工作安排，国土资源部开始着手对现行《规划》进行调整，国土资源部内部人士透露，至2015年11月前后，《规划》的调整方案已经基本完成。

局部微调

根据相关工作程序，经由国土资源部部长办公会审议通过的《规划》，将于近期上报国务院进行审议。待国务院常务会议审议通过后，《规划》将正式在全国范围内开始实施，作为土地管理体制运行的新纲领。

“《规划》刚开始调整的时候，有一种说法是18亿亩耕地红线将有所调整，但现在看，这个说法是夸大了的。”前述地方国土资源厅内部人士称，对于《规划》的调整，国土资源部一直表现得十分审慎。

记者了解到，在调整方案的过程中，国土资源部确定了“总体稳定、局部微调；应保尽保、数质并重；节约集约、优化结构；统筹兼顾、突出重点；加强协调、充分衔接”的基本原则，以确保中国实有耕地数量稳定、质量不下降，土地利用水平明显提高，促进经济社会协调健康发展。

中国土地开发综合研究中心首席研究员孙前彬向本报记者表示，他个人认为，在耕地保有量总量目标不变的情况下，对新增建设用地的结构、分布、时间区间等进行调整，是有可能的，也是比较科学的。

记者了解到，《规划》调整方案实际于2015年11月前后就已经基本完成，但直至12月才最终由部长办公会审议，即是由于等待对“十三五”规划的审议。因此，《规划》的调整实际上是遵循国民经济发展第十三个五年规划的要求和需要。

“具体微调的情况，部里面还没有正式做通报，我们也不便多说，但是可以肯定的是，会更有利于新型城镇化模式下，地方社会、经济工作的开展，这不是一个简单增加用地指标，还是减少用地指标的问题，这其中也涉及到一些管理制度创新。”前述地方国土资源厅人士称。

用地紧张

一方面是国土资源部对待《规划》调整方案的审慎态度，另一方面则是地方建设用地紧张的局面。根据此前“全国土地‘二调’”的数据汇总情况，北京、天津、上海等城市，均不同程度地出现到2020年的用地指标紧张问题。

全国土地二调结果显示，以2020年为限，上海已经没有农地占用的空间；北京市和天津市在农地占用空间的指标上，也仅有1.24万公顷和2000余公顷。

2014年6月，姜大明主持召开部长办公会，讨论了调整完善《土地利用总体规划纲要（2006~2020）》的相关问题。要求依据二调结果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等，切实维护规划的严肃性和可操作性。

据当时与会人士回忆，姜大明提出，一是要科学论证耕地保有量，要依据二调成果，调整增加耕地保有量和基本农田保护面积，合理安排生态退耕；二是有序推进“三线”划定，优先划定永久基本农田保护红线和生态保护红线，合理确定城市开发边界；三是及时更新规划数据库，做到图、数和实地相一致。

“当时的情况是，‘十三五’规划正在编制当中，一些基本目标、指标、路径、原则还都没有最终确定，因此，国土资源部采用了这一口径，在调整的工作中，国土资源部还特别强调，要防止借《规划》调整，扩大用地规模，部里面还特别跟我们强调，是调整，不是‘修编’。”前述地方国土资源厅有关人士告诉记者。

他还告诉记者，接下来，土地的用途管制和管理，以及耕地保护工作还将进一步加强，尤其是在“十三五”规划中明确提出生态发展、注重环境承载力等方面的总体精神之后，对耕地保护制度仍将日趋严格。
望采纳，谢谢