金融机构政府类项目收益及风险

1. 政府融资的方式有哪些

一、直接融资

这类融资主要以地方政府为融资主体而获得的用于城市基础设施建设的资金。具体表现为：

1、财政资本金投入而获得的股权收益。

2、由财政投入一些城市基础设施项目而带动外资和民营资本的投入。

3、获得中央转贷的由中央政府发行的国内外政府债券。

4、向世界银行、亚洲开发银行等国际和地区金融机构贷款。

5、获得中央转贷的由中央政府向外国政府的贷款。

6、外国政府援助赠款。

二、间接融资

这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等中介机构而获得的用于城市基础设施建设和改造和资金。目前地方政府主要采取此种方式进行大规模融资。具体表现为：

1、政府授权一些从事城市基础设施建设的国有投资公司，向银行贷款，财政实施担保并进行贴息。

2、政府授权企业发行企业债券，用于地方基础设施建设，财政实施担保并承担债券利息。

三、项目融资

这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。具体表现为：

1、利用土地级差效应，获得土地出让金。

2、由企业进行建设经营政府授权的特别项目，到期转让给政府的BOT方式。

3、政府将业已建成的大型基础设施项目转让给企业，经过一段时间运营后，企业再无偿转让给政府的TOT方式。

4、由企业建设经由政府授予的特别项目，财政给予补贴，到期转让给政府的BOST方式。

5、政府把具有商机的盈利项目和公益性非盈利性项目“捆绑”在一起，企业通过比较利益，进行自行开发和还款的项目。

6、由政府授权一些大型国有公司，对特别项目实施融资租赁。

四、非项目融资

这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。具体表现为：

1、通过有关投资信托公司，采用集合信托方式向社会投资者筹资，获得的资金用于城市基础设施建设。

2、对一些公用事业企业进行包装上市，由这些企业从资本市场筹资的方式。

3、政府出让部分公用事业股权而获得的用于该项目或其他项目的建设和改造资金。

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政府融资的作用：

1、地方政府融资平台可以较有效地配置资源，促进经济增长

一方面，政府利用其信用平台，提高政府资源的整合和利用效率；另一方面，在竞争日趋激烈和贷款风险较大的背景下，银行也愿意贷款给具有政府背景的投融资平台公司，以降低金融风险。

近年来，中国经济增长率之所以保持较高水平，地方投融资平台公司功不可没。由于中国东、中、西部经济发展不平衡，东部产业要转型升级。

中、西部渴望承接东部产业转移，投融资平台公司对交通和城建的巨量资金投入，有力地促进了中国的产业转移，有利于中国经济的均衡发展。

2、地方政府融资平台大大加快了城镇化进程

投融资平台公司所筹集的资金，大部分用于城镇公共基础设施建设。可以肯定地说，没有地方投融资平台公司，就没有这些年来中国城市面貌的日新月异。

城镇化的大发展，为地方经济发展提供了长期坚实的基础，为工业化创造了需求源泉，也为农村人口向城镇转移拓展了空间。

3、地方政府投融资平台公司促进了民生改善

依托投融资平台公司，地方政府筹集了大量的资金，其中的相当部分投入了廉租房、公租房、棚户区改造等保障性住房项目。

一部分资金投入了公立医院设施、教育基础设施、文化体育基础设施和水利基础设施建设，还有一部分资金投入了污水处理厂及管网、垃圾焚烧厂（填埋场）、水环境治理工程建设等。这些项目的建设和投入使用，有效地改善了民生，受到了人民群众的欢迎。

4、地方政府投融资平台公司还有利于拉动民间投资

地方政府投融资平台公司是政府性企业，具有法人资格，可以通过发行信托资金计划和公司债券、联合投资等方式吸引民间资本进入。

充分发挥民间资本支持基础设施建设和民生工程建设的作用，实现短期政策调控与利用民间资本长期机制的较好结合。

2. 政府在项目融资过程中承担的风险 类型

(一)宏观层面的风险
伴随于PPP项目的全操作流程与全生命周期的，可能导致PPP项目失败的宏观风险包括：政治风险、法律风险、市场风险以及不可抗力风险。通常，政治风险和法律变更风险通常多存在于项目识别阶段，市场风险则多出现在项目准备阶段，不可抗力风险则各个阶段都有可能发生。
(1)政治风险
政治风险指在PPP项目中因政府决策及相关政治因素所导致的各种风险，在政府方面来看，主要指政治反对风险。
政治反对风险主要是指，由于各种各样的原因，公众利益因PPP项目而得不到保护或受损，或者公众主观认为自身利益存在受损的可能性，从而引起政府、公众反对PPP项目所造成的风险。例如北京第十水厂的水价问题，由于关系到公众利益，遭到了来自公众的阻力，政府为维护社会安定也不支持涨价。
(2)财政风险
为实施PPP项目，政府部门将面临新型的财政资金需求：一是直接债务，二是或有债务，三是由隐形担保导致的资金需求。
实践经验证明，质量不高的PPP项目会增加政府财政负担，主要表现为：一是政府部门过度承担项目风险，二是在公共服务的使用费达不到PPP合同规定的水平的情况下，政府部门被要求弥补收入缺口，三是因不能有效识别和分配财政风险导致政府责任不清晰，四是项目的信息披露不充分，导致政府与运营方的信息不对称，五是未安排项目的长期预算，六是将政府的财政责任转移到预算外，七是财政风险监管不到位，八是受PPP项目前期收益较低影响，政府可能过度投资。
(3)法律变更风险
法律变更风险指在项目合同生效后出台了新的法律、法规或者对法律、法规进行修订，而导致项目的合法性、市场需求、产品或者服务收费、合同协议的有效性等要素发生变化，影响项目运行或者各方收益甚至直接导致项目中止和失败的风险。目前PPP模式的法律法规体系并不健全，多以规范性文件与政策为主，不同政府部门颁布的规范性文件与政策存在冲突、矛盾或者不一致的情形下，将产生风险。
法律变更的风险一般由政府一方承担。为减轻此类风险带来的不利后果，政府一方应密切监控相关法律的变更动向，由双方事先商定此类风险的分担方式，同时，政府一方也可通过排除对税费变更的补偿或通货膨胀的补偿来降低其承担的法律变更风险。
(4)不可抗力风险
不可抗力风险是指合同双方无法控制，在签订合同前无法合理预见，情况发生时，又无法避免或不能克服的事件或情况，如自然灾害或事故、社会异常事件、考古文物、战争、禁运等。不可抗力风险是任何项目都会遭遇的风险，应当在合同中约定不可抗力事件的认定标准及其影响后果的评估程序方法，并给定双方的权利义务如及时通知、积极补救减损等，以维护公共利益。
对于此类风险，除有保险的情况外，一般由私人部门承担资产的损失或破坏及收入损失，而政府则承担服务中断的风险。
(二)具体操作层面的风险
在具体操作流程上，PPP项目分为项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，在各个阶段所存在的风险如下。
(1)项目识别阶段的风险
在PPP项目识别阶段，主要对基础设施与公用事业领域的新建项目、改建项目以及存量公共资产项目进行识别与筛选，并通过物有所值论证和财政承受能力论证来评估、判断项目是否适合采用PPP模式。在项目识别阶段主要存在的风险包括项目范围的风险、项目主体的风险、两个论证的风险以及可能存在的违约风险。
(2)项目准备阶段的风险
项目准备阶段的风险主要存在于项目实施机构、项目合同、采购方式、项目运作方式以及交易结构等方面。项目实施机构的潜在风险主要存在如何选择适格主体、相应的授权内容与职责以及期限等方面;项目合同的潜在风险主要存在于项目边界、交易条件、权利义务以及履约保证等环节;项目采购的潜在风险主要存在于如何依法选择采购方式以及采购程序等方面;项目运作方式的潜在风险主要存在于如何选择符合项目的运作方式;交易结构的潜在风险在于如何设置投融资结构以及项目回报机制。
(3)项目采购阶段的风险
首先，招投标的竞争性和透明性有待进一步提高，政府采购、招投标过程中的合谋串标、贪污腐败等现象，2014年修订了《政府采购法》，2015年发布了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等。但具体执行情况有待实践检验。其次，部分PPP模式与现行法律法规存在脱节。例如，“使用者付费”模式的PPP项目，其资金来源并非财政性资金，适用《政府采购法》规定的竞争性谈判等非招标方式依据不足。
(4)项目执行阶段的风险
PPP合同的长期性及不确定性决定了在PPP执行过程中可能会出现较为频繁的“再谈判”，其应被视为一种常态化的规则而非特殊情况，而我国并没有建立起就PPP合同条款“再谈判”的具体规则，这虽然在一定程度上杜绝了一些机会主义行为，但也为项目的顺利运作埋下隐患。由于经验和能力不足，PPP合同在最初签订时的公平性很难得到保证，若缺乏“再谈判”机制则容易导致项目失败。
融资不足的风险。融资不足的风险是指未能在预期的条件下融到项目所需资金往往会导致项目停工甚至整个项目的夭折。一般认为，融资风险是由项目公司承担的，然而，即便政府在未能融到资金的情况下有权终止合同，但其仍是该风险的最终承担者。为避免融资不足的风险，一般会要求项目涉及的所有的标书必须有完整的文件证明最低的资金投入，且融资条件的实现不能存在实质障碍。
技术风险。技术风险是指私人部门或项目公司不具备或丧失项目所需的技术，或者其技术水平无法使其在规定的时间内完成项目，导致其无法提供或停止提供服务。在这种情况下，虽然政府有权终止合同，但其仍是不利后果的最终承担者。为降低此类风险，项目各方都应合理评估和衡量私人部门的技术能力和经验，同时，通过合同条款的设计，保证服务提供的连续性，并设置服务暂停或停止时，政府一方扣减付款的安排。
(5)项目移交阶段的风险
缺乏权威公正的第三方监督评估机构，一方面，在国有企业参与的PPP项目中，国家既是“运动员”又是“裁判员”，有必要引入第三方监督评估机构对项目绩效进行公正的评估，防止利益输送;另一方面，权威的第三方评估机构有助于减少各利益相关方的风险，提高项目运作的整体效率。

3. 我国金融风险的防范与化解的对策

我国防范金融风险的优势。不同于已受到危机冲击的大多数新兴市场国家与地区的是，我国至少在以下五个方面对防范外来金融风险冲击是位居优势的：一是虽然我国利用外资数量巨大，最近五年来吸引与利用外资2000多亿美元，但基本上是长期的直接性投资，这不仅是带动经济增长的重要力量，而且没有短期资本投资冲击的问题。

1994年开始的外汇体制改革，为防止大量投机资本的入侵奠定了基础；尽管后来同意接受国际货币基金组织第8条款，实现本国货币经常性项目下的自由兑换，但这是在我国外汇储备已比较充足的基础上所作的改革，因而是有坚实保障条件的。

我国主要加强同世界与亚洲开发银行的合作，经过努力，从这两个国际金融机构争取了大量贷款，并全部直接投资到产业部门、能源与运输系统的改造、农业发展、环保以及社会基础设施建设上；与此同时，在争取西方发达国家政府贷款中，我国坚定地奉行独立自主政策，并未因此受到人家的牵制，主动性较大。

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(一)金融风险防范对金融机构的意义

1．金融风险防范能为金融机构提供一个安全稳定的资金筹集环境和良好的经营环境。实施金融风险防范，能减少或消除金融机构的紧张不安和忧虑恐惧心理，从而为他们提供一个宽松安定的资金筹集与经营环境，并提高他们的工作效率和经营效益。

2．金融风险防范能保障金融机构顺利实现经营目标。金融机构筹集和经营货币资金的目的就是获取利润，实施金融风险防范则能把金融机构面临的金融风险降到最低限度，并能在金融风险损失发生后及时合理地提供预先准备的补偿基金，从而直接或间接地降低风险损失，这些都有助于金融机构盈利的增加和经营目标的实现。

3．金融风险防范能促进金融机构资金筹集和资金经营决策的合理化与科学化。

(二)金融风险防范对经济、社会稳定发展的意义

1．金融风险防范有利于社会资源的优化配置。任何物质的流动，即商品使用价值的流动都会引起其价值的相应流动；同样，任何价值的流动，也会引起其使用价值的相应流动。作为价值的直接表现形态的货币资金流动，必然会引起其他资源的相应流动。

而实施金融风险防范，则能减少金融风险损失，并促使货币资金向所需部门流动，从而引导其他社会资源合理地流向所需部门，最终避免或减少社会资源的浪费，提高其利用效率。

2．金融风险防范有助于经济的稳定发展。众所周知，金融风险一旦发生，带来的损失金额往往比一般风险造成的损失大几倍、十几倍甚至几十倍。这是因为货币资金的筹集与经营，不但涉及生产领域和分配领域，而且还涉及流通领域和消费领域，即涉及社会再生产的各个环节。

所以，金融风险的存在与发生，无疑是对经济稳定发展的一个威胁。而金融风险防范的实施，不但能在一定程度上减少风险发生的可能性，而且能在金融风险发生后减少它带来的经济损失，从而减少金融风险损失给社会再生产各个环节带来的波及效应和不良后果，最终促进经济的稳定发展和经济效益的提高。

3．金融风险防范有助于社会稳定。金融是风险行业，金融风险聚集成系统性风险，往往具有突发性强、涉及面广、危害性大等显著特征。金融一旦出现重大问题，不仅会危及金融、经济安全，而且会严重影响社会稳定。

经济危机的历史表明，经济危机总是最先导源于金融危机，当金融危机发生时，企业资金链断裂，大量倒闭，工人失业，经济衰退，社会矛盾加剧。因此，加强金融防范，将金融风险控制在金融、经济和社会可承受的范围之内，是自20世纪30年代以来世界各国的共识，是避免社会发展出现不稳定因素的重要举措。

4. 金融机构有哪些

金融机构是专门从事金融活动的组织，包括中央银行、商业银行、政策性银行、信用合作社、信托投资公司等。

1、中央银行

中央银行（Central Bank）国家中居主导地位的金融中心机构，是国家干预和调控国民经济发展的重要工具。负责制定并执行国家货币信用政策，独具货币发行权，实行金融监管。

中国的中央银行为中国人民银行，简称央行。

2、商业银行

商业银行（Commercial Bank），英文缩写为CB，是银行的一种类型，职责是通过存款、贷款、汇兑、储蓄等业务，承担信用中介的金融机构。

主要的业务范围是吸收公众存款、发放贷款以及办理票据贴现等。一般的商业银行没有货币的发行权，商业银行的传统业务主要集中在经营存款和贷款业务。

3、政策性银行

政策性银行（policy lender/non-commercial bank）是指由政府创立，以贯彻政府的经济政策为目标,在特定领域开展金融业务的不以盈利为目的的专业性金融机构。

实行政策性金融与商业性金融相分离，组建政策性银行，承担严格界定的政策性业务，同时实现专业银行商业化,发展商业银行，大力发展商业金融服务以适应市场经济的需要，是我国金融体制改革的一项重要内容。

4、信用合作社

农村信用合作社（英文名称Rural Credit Cooperatives，中文简称农村信用社、农信社）指经中国人民银行批准设立、由社员入股组成、实行民主管理、主要为社员提供金融服务的农村合作金融机构。

5、信托投资公司

信托投资公司是一种以受托人的身份，代人理财的金融机构。它与银行信贷、保险并称为现代金融业的三大支柱。我国信托投资公司的主要业务：经营资金和财产委托、代理资产保管、金融租赁、经济咨询、证券发行以及投资等。

5. 政府和社会资本合作的项目范围及模式

政府和社会资本合作模式操作指南

（试行）

第一章 总则

第一条 为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。

第二条 本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

第三条 本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。

第四条 财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。

各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。

第五条 各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。

第二章 项目识别

第六条 投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。

政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。

（一）政府发起。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

（二）社会资本发起。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在政府和社会资本合作项目。

第七条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（政府和社会资本合作中心）的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

第八条 财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

第九条 为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例。

通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。

第三章 项目准备

第十条 县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制，主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的。政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。

第十一条 项目实施机构应组织编制项目实施方案，依次对以下内容进行介绍：

（一）项目概况。

项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。

基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。

经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。

项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

（二）风险分配基本框架。

按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

（三）项目运作方式。

项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。

具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。

（四）交易结构。

交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。

项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。

项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。

相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

（五）合同体系。

合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。

项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。

权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。

交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。

履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保函、建设履约保函、运营维护保函和移交维修保函组成的履约保函体系。

调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。

（六）监管架构。

监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。

（七）采购方式选择。

项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。

公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

第十二条 财政部门（政府和社会资本合作中心）应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证，通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的，可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式。

第四章 项目采购

第十三条 项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的，可依法调整实施方案选择的采购方式。

第十四条 资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构。

资格预审公告应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日。

第十五条 项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目实施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制担保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。

采用竞争性谈判或竞争性磋商采购方式的，项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容，包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

第十六条 评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

第十七条 项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购方式开展采购的，按照政府采购法律法规及有关规定执行。

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的，按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及报名。

竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布。竞争性磋商公告应包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动，以及审查原则、项目产出说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地点。提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查及采购文件发售。

已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查。允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查。项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件，进行考察核实。

采购文件售价，应按照弥补采购文件印制成本费用的原则确定，不得以营利为目的，不得以项目采购金额作为确定采购文件售价依据。采购文件的发售期限自开始之日起不得少于5个工作日。

（三）采购文件的澄清或修改。

提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改，澄清或修改的内容应作为采购文件的组成部分。澄清或修改的内容可能影响响应文件编制的，项目实施机构应在提交首次响应文件截止时间至少5日前，以书面形式通知所有获取采购文件的社会资本；不足5日的，项目实施机构应顺延提交响应文件的截止时间。

（四）响应文件评审。

项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。

评审小组对响应文件进行两阶段评审：

第一阶段：确定最终采购需求方案。评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服务要求以及合同草案条款，但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。实质性变动的内容，须经项目实施机构确认，并通知所有参与谈判的社会资本。具体程序按照《政府采购非招标方式管理办法》及有关规定执行。

第二阶段：综合评分。最终采购需求方案确定后，由评审小组对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分，编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。具体程序按照《政府采购货物和服务招标投标管理办法》及有关规定执行。

第十八条 项目实施机构应在资格预审公告、采购公告、采购文件、采购合同中，列明对本国社会资本的优惠措施及幅度、外方社会资本采购我国生产的货物和服务要求等相关政府采购政策，以及对社会资本参与采购活动和履约保证的强制担保要求。社会资本应以支票、汇票、本票或金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式缴纳保证金。参加采购活动的保证金的数额不得超过项目预算金额的2%。履约保证金的数额不得超过政府和社会资本合作项目初始投资总额或资产评估值的10%。无固定资产投资或投资额不大的服务型合作项目，履约保证金的数额不得超过平均6个月的服务收入额。

第十九条 项目实施机构应组织社会资本进行现场考察或召开采购前答疑会，但不得单独或分别组织只有一个社会资本参加的现场考察和答疑会。

第二十条 项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名，依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中可变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者。确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在前但已终止谈判的社会资本进行再次谈判。

第二十一条 确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日。合同文本应将中选社会资本响应文件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示。

公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的，待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。

项目实施机构应在项目合同签订之日起2个工作日内，将项目合同在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上公告，但合同中涉及国家秘密、商业秘密的内容除外。

第二十二条 各级人民政府财政部门应当加强对PPP项目采购活动的监督检查，及时处理采购活动中的违法违规行为。

第五章 项目执行

第二十三条 社会资本可依法设立项目公司。政府可指定相关机构依法参股项目公司。项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

第二十四条 项目融资由社会资本或项目公司负责。社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应做好监督管理工作，防止企业债务向政府转移。

社会资本或项目公司未按照项目合同约定完成融资的，政府可提取履约保函直至终止项目合同；遇系统性金融风险或不可抗力的，政府、社会资本或项目公司可根据项目合同约定协商修订合同中相关融资条款。

当项目出现重大经营或财务风险，威胁或侵害债权人利益时，债权人可依据与政府、社会资本或项目公司签订的直接介入协议或条款，要求社会资本或项目公司改善管理等。在直接介入协议或条款约定期限内，重大风险已解除的，债权人应停止介入。

第二十五条 项目合同中涉及的政府支付义务，财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，纳入同级政府预算，按照预算管理相关规定执行。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账，严格控制政府财政风险。在政府综合财务报告制度建立后，政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

第二十六条 项目实施机构应根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，编制季报和年报，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

政府有支付义务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明，按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超额收益分享机制的，社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

项目实际绩效优于约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的奖励条款，并可将其作为项目期满合同能否展期的依据；未达到约定标准的，项目实施机构应执行项目合同约定的惩处条款或救济措施。

第二十七条 社会资本或项目公司违反项目合同约定，威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的，政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序。

政府可指定合格机构实施临时接管。临时接管项目所产生的一切费用，将根据项目合同约定，由违约方单独承担或由各责任方分担。社会资本或项目公司应承担的临时接管费用，可以从其应获终止补偿中扣减。

第二十八条 在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作。

（一）合同修订。

按照项目合同约定的条件和程序，项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请，待政府审核同意后执行。

（二）违约责任。

项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任，包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

（三）争议解决。

在项目实施过程中，按照项目合同约定，项目实施机构、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼。

第二十九条 项目实施机构应每3-5年对项目进行中期评估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险，制订应对措施，并报财政部门（政府和社会资本合作中心）备案。

第三十条 政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等。

社会资本或项目公司对政府职能部门的行政监管处理决定不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。

第三十一条 政府、社会资本或项目公司应依法公开披露项目相关信息，保障公众知情权，接受社会监督。

社会资本或项目公司应披露项目产出的数量和质量、项目经营状况等信息。政府应公开不涉及国家秘密、商业秘密的政府和社会资本合作项目合同条款、绩效监测报告、中期评估报告和项目重大变更或终止情况等。

社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查。

第六章 项目移交

第三十二条 项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。

项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。

采用有偿移交的，项目合同中应明确约定补偿方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案，报政府审核同意后实施。

第三十三条 项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。

项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估，作为确定补偿金额的依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函。

第三十四条 社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。

第三十五条 项目移交完成后，财政部门（政府和社会资本合作中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。

第七章 附则

第三十六条 本操作指南自印发之日起施行，有效期3年。

第三十七条 本操作指南由财政部负责解释。

6. 政府应采取哪些措施降低融资风险

一、地方政府融资平台的概念和发展现状
按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）及相关文件的最新定义，地方政府融资平台是指：由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体和行业性投资公司。
近年来，地方政府通过融资平台进行举债融资，促进了地方经济社会发展，为应对两次金融危机发挥了一定的积极作用。但随着融资平台数量的迅速膨胀及贷款规模的急速增长，相关问题逐步出现，潜在风险引起关注。2010年下半年起，国务院及各部委陆续下发文件，要求对地方各级政府融资平台进行全面清理。目前，地方政府融资平台的清理规范工作取得明显成效，融资平台公司规模迅速扩张的势头得到有效遏制，保留的平台公司正在按照市场化原则规范运行，逐步实现债务风险内部化。银行业金融机构等对平台公司的信贷管理更加规范，政府违规担保承诺行为也基本得到制止。
从审计署2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》看，截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元。其中，融资平台公司负有偿还责任的债务4.08万亿元，占地方政府债务总额的37%。
二、地方政府融资平台存在的风险
（一）高负债率高及缺乏还款来源存在偿付风险
地方政府融资平台主要的作用是为地方政府融资，缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中较多地依靠地方财政进行担保，造成了其高负债率。同时，平台公司投资投向单一，贷款缺乏还款来源，担保普遍不足，倘若依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅度下滑，则会直接威胁地方财政的偿付能力，从而导致融资平台难以履行其偿债义务，出现贷款偿付风险。
（二）投资项目效益不高及偿债主体不明确形成项目风险
地方政府融资平台投资项目大多用于基础设施建设，投入大、建设及回收期长，项目收益不稳定，效益不高，偿债能力弱。一些平台公司承担的项目过多，承建项目效率不高，债务偿还和投资失误的责任主体不明确，对所投的项目缺乏严格科学的项目论证，投入产出效率过低，容易造成资金浪费和损失，甚至出现“半拉子”工程，形成项目建设风险。
（三）法人治理结构不完善及违规操作存在潜在风险
一是平台公司法人治理结构不完善，政企不分。尤其是平台公司的高管人员，大多是由政府官员担任，缺乏必要的企业经营管理经验和风险防范的意识，甚至存在不计项目经营效益，单纯追求政绩的倾向，在投融资的过程中容易发生重大的失误。二是政府融资运作过程不规范。一些地方政府为了让融资平台能从银行获得贷款，违规向银行提供担保。有些融资平台一笔注资用作多家公司或项目的注册资金或项目资本金，或是用贷款资金作为注册资本金。甚至出现不同的平台公司之间相互担保，形成连带风险。
（四）贷款资金流向缺乏监管容易行成信贷资金安全风险
由于城市基础设施项目建设一般所需要的资金规模较大，地方政府需要从多家银行分别贷款，从而出现一些平台公司把分别借来的贷款放在一个统一的资金池里，再根据不同的项目进度统一安排使用。贷款资金进入平台公司账户之后，贷款银行无法对贷款资金的使用进行有效的监控，缺乏流向监管，容易造成信贷资金被违规挪用的风险。
（五）信息不对称及过度信贷造成商业银行流动性风险
银行在与融资平台的合作过程中，由于信息不对称，平台公司的信息透明度尤其财务透明度低，使银行很难全面掌握了解平台公司的实际负债情况，且其政府背景贷款的原因提高了银行的信任度，无法对贷款风险做出正确的估计。同时，银行的相当一部分资金投向了融资平台，且大部分是大型的中长期基础设施项目，导致银行信贷结构不合理，形成过度信贷，减弱了银行资金的流动性。另外，向平台公司发放贷款的许多是地方城市商业银行及农村信用联社，其风险控制机制比较薄弱，且容易受到地方政府的行政干预，加大了贷款的收回风险。
三、防范和化解地方政府融资平台风险的对策和建议
（一）认真做好地方政府融资平台的清理规范
地方各级政府应严格按照国发[2010]19号文件的规定，依据分类管理、区别对待的原则，对地方政府融资平台公司和债务进行全面清理规范。一是分类做好融资平台公司的清理。对不符合条件的平台公司要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能；符合规定的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作，引进民间投资改善股权结构，提高管理水平和运营效率；对于新设立融资平台公司的，严格依照有关法律法规办理。二是清理核实并妥善处理融资平台公司存量债务，防止出现“半拉子”工程，造成损失浪费。
（二）建立健全地方政府债务管理机制
要进一步加强对地方政府债务的管理，借鉴发达国家的有益经验，建立并完善地方政府债务管理及风险预警机制，从源头上防止地方政府债务风险继续扩大。一是建立健全地方政府的债务管理体制，规范地方政府的行为，明确地方政府对平台的责任，加强地方政府对平台的债务集中统一管理。二是建立地方债务偿债基金，并制订地方平台债务偿还管理办法，规定相应的偿债程序。三是研究建立地方政府债务风险预警机制，将土地出让金和地方政府债务收支纳入地方财政预算，在预算内安排专项资金以确保贷款本息的正常偿还。四是要坚决制止地方政府违规担保及承诺行为。
（三）积极推动地方政府融资平台的市场化运作
提高融资平台的市场化程度，按照市场化运作积极拓展融资渠道，利用市场机制提高运营效率和管理效率，是降低风险的有效途径。一是进一步改革投融资体制，完善公司治理结构，真正建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的投资增长机制。二是严格界定政府投资范围，使政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域和对地方经济社会发展全局有重大影响的项目。凡是民营企业能做的项目，尽量让民营企业去做。三是积极拓宽多元化的融资渠道，引入社会参与机制，多渠道吸引社会资金介入政府建设项目，通过市场化运作规范投融资行为。
（四）加强商业银行平台贷款的信贷管理和风险防控
商业银行在地方政府的投资冲动面前，要保持清醒的头脑，摒弃过度注重规模扩张和近期效益的短期经营行为，加强内部管理和风险控制，始终将信贷资产的安全性放在首位。一是银行业金融机构等要加强信贷管理，针对融资平台的特点，建立一套完善的风险评价和管理制度。同时落实借款人准入条件，审慎评估借款人财务能力和还款来源，防止信贷资金的盲目过度投放。二是加强对平台贷款的贷后管理。对于贷款的使用、借款方的财务状况、抵押物情况以及贷款的偿还情况进行重点监测，防止贷款挪用风险。三是要逐步建立政府背景类贷款风险评估体系，加强对地方经济发展的分析和预测，对潜在的风险要及时发出风险预警提示，并提出风险预控措施。四是商业银行间要加强合作，尽可能以银团贷款的形式发放平台贷款，避免贷款集中度风险。
（五）多部门联动加强对地方政府融资平台的外部监管
对融资平台的监管，应实现多部门联动的综合监管，财政、国资、审计、人民银行、银监等部门和机构，要在各自职责的范围内做好外部监督和指导。一是完善融资平台公司的监事会和独立董事设置，由国资部门、财政部门以及地方人大等相关部门派专业人员担任，明确监督责任。二是各地国资部门、财政部门应依法对融资平台公司履行出资人职责。三是人民银行和银监部门要加强对地方政府债务风险的监测和研究，尽可能摸清地方政府债务负担情况，加强市场风险预警。四是建立财务总监委派制和年度审计制度。由财政部门委派财务总监，审计部门对融资平台公司进行年度审计，有效杜绝违规违纪现象。五是财政、审计、人民银行、银监等部门要加强沟通与协调，建立信息共享及跟踪机制，提高融资平台的运作透明度，通过对资金流转的各个环节和途径的监督，构建融资平台的风险预防综合体系。
（六）制订投融资法律和研究平台长远健康发展模式
目前，对地方政府融资平台还没有制定统一的法律法规，平台的建设和发展亦没有长远健康的模式。按照十八届三中全会精神和国务院的统一部署，财政部应该会同有关部门，抓紧研究建立规范地方政府债务管理、防范财政金融风险的长效机制。一是尽快出台投融资法律法规，为加强地方政府投融资管理工作提供法律依据。二是制订并完善融资平台长远健康发展模式。着眼于当前的财税体制改革，增加地方政府的财政收入，完善转移支付制度，参考发达国家经验，研究建立地方政府债务规模管理和风险预警机制，将地方政府债务收支纳入预算管理，建立一套适合我国国情的地方政府融资模式，逐步形成与社会主义市场经济体制相适应、管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。三是建立有效、审慎的信贷风险管理长效机制。结合融资平台公司贷款的清查规范工作，全面推进信贷管理制度调整和完善，提升银行业金融机构的风险管理水平，更好地帮助银行业金融机构建立有效、审慎的风险管理长效机制，确保信贷资金流向实体经济和关系国计民生的重要项目。

7. 项目投资的风险主要有哪些

项目融资中的主要风险类型和管理措施系统性风险有国家风险和金融风险，非系统性的有信用风险、完工风险、经营风险、市场风险和环保风险等。
国家风险的管理1.贷款银行与世界银行等多边金融机构联合发放贷款2.形成一个国际投资和贷款者的集团3.向保险机构投保政治风险4.从主管部门获得某种许可5.把各种担保合同置于东道国管辖之外6.选择以外国法为准据法，外国法院为管辖法院7.和政府谈判，确定当发生某些不利事件时，由政府给予适当的补贴
二、金融风险的管理
金融风险管理的合同法
1.将项目收入货币与支出货币相匹配
2.在当地筹集债务资金。
3.将产生项目收入的合同尽量以硬通货支付
4.取得东道国保证项目公司优先获得外汇的协议或由其出具外汇可获得的担保
5.投保政治风险，也可以降低一些外汇不可获得风险
金融风险管理的市场法
利用金融衍生工具减少货币贬值风险
三、完工风险的管理
1.签订固定价格的总承包合同
2.提供债务承购保证（发起人）
3.发起人提供完工担保（发起人）
4.提供技术保证承诺（承包商）
5.建立完工保证基金（发起人）
6.保险
四、经营风险的管理
1.签订无条件的供应合同。
2.签订无条件的销售合同。
3.建立储备基金帐户。
4.由发起人提供资金缺额担保
5.签订有利的经营管理合同。
五、市场风险的管理
1.在项目初期做好充分的市场调查，减少项目上马的盲目性。
2.签订具有担保性质的长期购买协议。
3.选择适当的产品定价策略。
固定价格
浮动价格
市场浮动价格
成本加固定收益率
六、环保风险的管理
1.在项目设计中考虑环境因素
2.估计项目的环境责任风险
3.投保环境风险