证券监管制度的缺陷

① 监管体制的特点、利弊分析.

证券监管体制是证券监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度，是国家历史和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有续和稳定发展的重要基础。证券监管机构作为证券市场监管的主体在整个监管体系中发挥着主导作用，确立有效的监管体制模式，能够提高监管的效率，避免证券市场过分波动。

一、市场监管失灵是监管自身的问题
证券监管是控制证券市场参与者市场行为的一个完整的系统。在该系统中，监管主要包括国家立法、司法和行政部门，监管对象包括证券业务本身以及与证券业相关的其他利益组织或个人。这些单位和个人受自身地位与利益机制支配，通过一定的方式影响着证券的发展。
在宏观经济中，政府监管职能在于提高效率、维护公平和保持稳定。为保证这三项职能的实现，既要防止市场失灵，即市场配置资源失灵，还要防止政府失灵，即由于政府监管而降低效率，使问题更加严重。市场经济体制下，供求关系创造了市场，市场确定价格以实现“市场出清”。价格是配置资源的信号、手段和方式。当价格手段在市场失效时，我们通常以政府“看得见的手”来替代市场价格“看不见的手”。
政府干预同样存在于证券市场。多数情况下，一国政府干预证券市场的程度与该国政府在整个经济中的作用大致相符。在一个竞争性的证券市场中，我们认为政府干预只有在以下条件下才是可取的：①出现或可能出现市场失灵现象；②市场失灵已经或可能引起明显的经济低效或不公平现象；③政府行为可以改善低效或不公平现象。如果上述条件之一得不到满足，就不应采取政府干预。因此，考察政府干预的必要性，应从市场支配力、外部性、免费搭车问题及不完全信息四个方面来分析研究。
所谓市场支配力是指一个或多个销售者（或消费者）影响他们所交易的商品或服务价格的能力。在竞争性模型中，销售者（或消费者）与整个市场对比是非常弱小的，他们不具备支配市场价格的能力，也就是他们不具备市场支配力。如果销售者（或消费者）能够影响市场价格，那么资源配置在社会当中是无效的。这一状况出现在证券市场中，就会出现证券市场失效。
外部性是指一个厂商的生产行为或一个消费者的消费行为对其他人产生直接的、未予补偿的正面或负面的影响。证券市场中也存在正面外部性和负面外部性。最明显的证券负面外部性就是有人为了获取证券上市资格而造假，这种行为对会计信息真实的公司也会产生负面影响。由于这些涉及欺诈的证券索赔表现为社会的福利净损失，因此也可以被看作是证券经营的成本。
证券监管本身就具有公共产品的性质，即使国民个人或企业无须为此付费或很少花费，无数的个人和企业都能从中获益。没有任何一家社会组织自愿无偿参与对证券市场监管。这就出现免费搭车问题。这样，投资者参与证券市场的一个隐含前提就是证券市场是健康有序的。信息难题也是造成证券市场失效的最常见也是最重要的原因。信息不完全、信息不对称既对市场参与者造成困难和问题，也会造成政府监管失灵。市场机制会自动通过价格的形成和修正过程吸收各种信息，但在短期内市场机制无法识别发行人和中介机构的信息欺诈行为，因此监管的任务就是给说假话的人施加额外的成本，改变他们的行为激励。但监管的任务不可能是实现强制性的、完全的信息披露，监管的任务只是防止他们说假话。
政府监管本身也可失灵。现代证券制度是现代市场经济制度中重要的组成部分，各国政府为了保证证券业的稳定和对社会经济的平稳运行，通常对证券业进行严格的监管。一般认为，政府对证券业进行有效监管，能够纠正市场失灵，优化资源配置，协调社会成员的利益，增进社会福利。但政府不是万能的，而且也有其客观和主观的缺陷，政府的缺陷同市场的缺陷一样，在一定程度上是难免的。新制度经济学派的代表人物格拉斯•斯诺认为，没有国家就办不成事，但是有了国家也有很多麻烦：国家的存在是解释经济增长的关键，但也是造成人为经济衰退的根源。科斯认为，“政府机制本身并非不要成本，实际上它的成本大得惊人……直接的政府管制也未必会带来比企业和市场更好解决问题的结果”（R•H•科斯等，财产权利与制度变迁，中译本，上海三联书店，1991年版：21~23）。政府的缺陷主要表现在政府的干预无限扩张，从而导致设置庞大的机构，人员臃肿，成为“大政府”，而且超出政府应该调控的范围、层次和力度，不仅没有弥补市场的机制缺陷，反而妨碍了市场机制作用的正常发挥。此外，由于政府制定法规政策的失误和实行措施不力等原因，也会出现政府的无效干预。这种干预的方式、范围、层次、力度和预期选择都不适当，从而不足以弥补市场机制的缺陷和难以维护市场的正常运转。斯蒂格利茨指出，与民间部门相比，政府的最大优势表现在四个方面，即征税权、禁止权、处罚权，以及能够降低交易成本，即主要克服搭便车问题。但是政府的这些优势后面却又隐藏着很多成本，因为很难避免政府滥用职权并使民间部门遭受损失的现象发生。即使政府不滥用职权，由于政府工作人员对他所从事的工作不具有剩余索取权利，因而有可能工作动力不足，容易出现官僚主义作风和行为以及产生各种低效率的现象。
基于以上原因，人们普遍认为政府对证券的监管是必要的，但政府的作用是有限的，甚至会出现监管失灵或失败的情况。监管失灵一般是指监管所设定的目标没能实现，即没能实现公共利益。
解释监管失灵原因的理论主要有以下几种：公共利益论、监管的“俘获说（或捕获说）”、监管的供求理论、监管的“寻租”理论、监管政治论等，最突出的是监管的供求理论。其代表人乔治•斯蒂格勒认为，影响一个产业对政府监管需求的主要因素是监管可以提供多种利益，包括直接的货币补贴，控制新竞争者进入，干预替代品和补充品的生产等。证券业主要有市场准入的管制，对业务活动的限制以及诚信展业等。在供给方面，政府部门进行一项监督活动时，并非是毫无成本，毫不犹豫地按照“公共利益”来提供证券产品。政府实际上是由一些有着自己独立利益的人组成的一个特殊群体。当他们按照自身利益最大化的方向而行使公共职能时，难免发生各种各样的低效率现象。在所谓民主政治的决策过程中，谋求政治权利的产业必须去找合适当“卖主”，即政党。政党在决定是否支持某项监管活动时要考虑这一行动是否有助于自己当选或再选。因此，需求监管的产业“必须支付两项政党所需要的东西：选票和资源。资源包括竞选经费、筹集经费的服务以及较间接的方式，其最后的结果取决于供需双方的博弈。

二、我国证券市场监管体制的形成过程及相关分析
我国证券市场监管体制经历了一个从地方监管到中央监管，由分散监管到集中监管的过程，大致可以分为两个阶段。
第一阶段从80年代中期到90年代初期，证券市场处于区域性试点阶段，这是我国证券市场的起步阶段，股票发行仅限于少数地区的试点企业。1990年，国务院决定分别成立上海、深圳证券交易所，两地的一些股份公司开始进行股票的公开发行和上市交易的试点。1992年，又开始选择少数上海、深圳以外的股份公司到上海、深圳两家证券交易所上市。这一时期证券市场的监管主要由地方政府负责。
第二阶段从1992年开始，国务院总结了区域性证券市场试点的经验教训，决定成立国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会，负责对全国证券市场进行统一监管，同时，开始在全国范围内进行股票发行和上市试点。从此，证券市场开始成为全国性市场，证券市场的监管也由地方监管为主改为中央集中监管，并通过不断调整国务院各有关部门的监管职责，逐步走向证券市场集中统一的监管体制。
1998年，国务院决定撤销国务院证券委员会，工作改由中国证券监督管理委员会承担，并决定中国证券监督管理委员会对地方证管部门实行垂直领导，从而形成了集中统一的监管体系。
新形成的监管体制具有以下一些特点：
第一，证券监管机构的地位得到进一步的强化，增强了证券监管机构的权威性，为我国证券市场的有效监管提供了更好的组织保证。第二，地方证券监管机构改由中国证监会垂直领导，提高了证券监管工作的效率。改革后按大区的业务需要设置了9个派出机构和2个直属办事处，精简了人员，提高了机构运转效率。第三，加强了对交易所主要人事管理和上市公司高级管理人员任职资格的管理，加强了交易所一线监管的作用。
但这种监管体制也存在明显的不足之处，即过于将监管权力集中到一个部门，使得无法对监管效果进行再监管。与美国证监会SEC相比，中国证监会还拥有证券规章制度制定的话语权。现行的证券规章基本上是出自证监会之手，而且这些规章已经把证监会权力延伸到整个证券市场。在没有权力约束机制的状况下，证监会管制的内容和范围不断扩张，包括行业准入许可、律师事务所证券业务准入审批、会计师事务所证券业务审批、资产评估机构审批以及对这些机构成员进入相关业务的资格审批、对基金管理公司从业审批等。
从证券市场角度看，一个成熟的市场需要有成熟的监管体制相配套。而能够成功运作的监管体制应将政策制定、政策执行和监督三者分开。试想，如果一个人即是运动员又是裁判员，还是规则的制订者，游戏根本无法进行，更谈不上有序运转。即便是裁判员，这个裁判员还有很多“话语权”，在裁判过程中任意发挥、更改规则都会对游戏产生震动。要建立良好的证券市场秩序，就是要有一个稳定、制衡的现代证券监管体系和现代证券监管制度。政策不稳定、监管机构运转缺乏制衡、缺乏对监管的监管，难免会使政策忽左忽右、或严或松，引发市场信心不足，证券市场的稳定发展只能成为目标和理想，而不能成为现实。
如果缺乏一个有效的监管体制，不仅容易产生外部的运营成本，也会诱发监管机关内部的道德风险，即监管机关不顾其行为引起的社会成本和收益，而只关心本部门的成本和收益。具体对中国国内来说，监管自身的道德风险可能来自于中国证监会身兼数职：制定监管政策、实施监管政策和对监管机关的监管。当中国政监会身兼数职时，监管政策的得失成败，往往可以归因于一个机构。一般来说，对证券监管机构的“失”的考核较为明确，看证券领域是否出现问题；而对证券监管机构“得”的考察却显得模糊，因为没有第二家监管机构与其横向比较，没有另外一家监管机构比现在机构做得更好，也就是说，如果取得了成绩，不好肯定，但是出现了问题，却可以直接否定。因此他的积极行为的付出远远大于他采取保守姿态，偏严地执行监管政策所付出的代价。此时他甚至可能因为严监管而获得美名，这样对于监管者的理性选择是严格监管，而不计较社会成本。另外，监管者也有宽容监管的道德风险，放松对证券公司的要求和对风险能力的限制，隐瞒证券公司的不良状况。监管者这样做的一个动机是逃避监管不当的职责，总希望不良状况能够得到改善，这种状况可称之为“官僚赌博”，另一个动机是可能来自外来机构人士的影响，于是放松监管。严监管与松监管往往同时存在，形成监管不公平，不利于市场公平竞争的形成。于是各证券公司往往“跑部钱进”，围着监管机关转，进一步形成权力机关“寻租”的社会环境。在我国，还存在地方利益与总体状况发生矛盾的状况。地方监管机关为了本地经济的快速发展而做出有利于本地方的决定，但有悖于全国整体监管政策，事实上地方监管机关也存在道德风险的可能。
监管机构职能不清、政策不稳定是导致目前我国证券市场诸多问题的重要原因之一。探究证券市场波动的深层次原因，就在于没有建立规范的立法、司法和行政三者职能的明确分工。我国目前已经在这方面有了一些进展，但距离稳定、制衡的监管体系还有很远的路要走。我国目前的立法机关是全国人大，但这仅仅使一般意义上的立法范畴。证券市场上的一些重大政策如国有股减持、QFII、降低交易费用等都应由立法机关来决策，而不应由证监会独自操办，而且这个立法过程应当是程序化的。否则，证监会的某个人的讲话就可以使股市大为波动，实在是本不该出现的事情。要保持证券市场的长期稳定，保证投资者的信心，必须有稳定的立法机制作保障。目前由于证券市场正处于发展阶段，很多立法工作交由行政部门来完成，那么就应将政策的制定和政策的执行分开由各自不相归属的机构独立操作，以保证政策的科学、规范和稳定。另外，对监管者的监管也很重要。证券市场自律，首先应做到证券监管者自律。光是自律还不够，还应他律。应有这样一个机构，由其进行对监管政策的执行、监管者个人行为进行有效的监督。其再监督的依据应由立法机构制定。

三、建立有效的监管运作体系，推进证券市场的持续稳定发展
监管本身是制衡的产物，我们不能因为监管的存在而放弃对监管的监管。要使我国证券市场健康有序发展，消除市场过分波动，应从监管角度入手，理清监管机构的职能和范围，建立政策稳定的监督机制和制衡的监督机构，适时评估市场监管效果，建立健全监管人员行为监督制度，使“消息市”、“政策市”的基础牢固、稳定。为此，我们提出以下建议供同行商榷：
（一）建立健全证券市场监督法律体系。除了目前正在执行的《证券法》、《公司法》等以外，还应制定其他相关市场监管法律，完善证券市场监管法律体系。一是应抓紧制定《证券市场监管法》，弥补《证券法》在市场监管操作上的程序、方法、处罚等方面的空白，加强在监管政策制定程序、监管政策实施程序、处罚的对象和程序的规定。二是应制定《证券监管机构管理规定》，明确证券监管机关的机构设置、职能界定、人员配备、工作范围等，从法规上进一步规范各机构的权力与责任。三是应制定《证券市场监管从业人员操守规范》，对从业人员的行为进行规范。四是应制定具有可操作性的行政复议、行政诉讼程序。
（二）从机构框架角度重塑证券市场监督体制。我国证券市场实行统一监管模式，即由一个统一的机构中国证监会实施对所有证券机构、上市公司和证券市场的监管，监管者不仅要对证券市场安全和稳定负责，还要防范和化解系统风险，对上市公司的信息披露、股本经营、公司行为进行全面的合法性监管。证监会的监管任务重、责任大、权力大也构成为将其职责分解的原因。因此，从立法、执法、行政相制衡的角度出发，建议分别建立健全行使上述职能的机构：
立法。设立国家证券业政策制定委员会。狭义的立法工作还应由全国人大及其常委会来完成。广义的立法，不仅包括通常意义上的法律，还应包括重大法规、政策的制定等，这一部分工作由国家证券业政策制定委员会来承担。国家证券业政策制定委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业政策制定机构合并，共同组建新的国家金融业政策制定委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。国家证券业政策制定委员会主要由金融产业方面的经济学家、学者组成，负责重大政策的前期调研、政策论证、可行性分析、对政策实施的效果进行预测、分析、跟踪、修改等事项，负责重大政策的研发。
监督。设立国家证券业再监督委员会。狭义的监督由司法监督来承担。国家证券业再监督委员会负责对证券市场监管政策的执行进行评估及监督，负责对监管从业人员进行监督，负责对监管机关的实际绩效进行监督，并对一切违法、违规机构、人员依法进行处罚。涉及刑罚处罚的，由司法机关进行管辖，此时该机构参与公诉。国家证券业再监督委员会直属国务院，机构单设，待金融混业经营后与其他金融业再监督机构合并，共同组建新的国家金融业再监督委员会。国家证券业政策制定委员会可不设地方机构。
行政执法。行政执法职责由现存的中国证券业监督管理委员会承担。对中国证监会的机构可保留现存机构，但须改变内部机构设置，以适应职能改变的需要。改革后的中国证监会应是一个完完全全的执法机构，负责对监管对象进行监督及做出处罚，以及对监管政策向国家证券业政策制定委员会提出反馈意见。在行政监管执法中应注重市场准入管理、日常性技术性监管，以便避免行业性普遍违规行为的发生，在监管中应将自由裁量权控制到最小。

结论。
一般来说，一个行业（机构）的永续发展离不开有效的制度安排。政策制定、政策执行、监督三者分别行使证券监管职能，是合理的制度框架基础。现今我国证券业监管机关集三者职能为一身，从根本上制约了证券市场监管的效率和效果。在我国宏观经济如此向好的形势下，证券市场却难以给投资者以满意的回报。如果将现在的中国证券市场不稳定原因作深入剖析，证券市场监管理论的天然不足是证券市场不稳定的始作俑者。目前中国证监会的部分权力开始下放到证券交易所，这能够在一定程度上解决问题，但不能从根本职能划分上解决问题。对证券交易所下放权力，形式上又是多开设一家分支机构，如此而已，权力既然可以下放，在想收回时还可收回。总之，如果不改变证券市场行政监管的自由裁量，我国证券市场理论上应达到的稳定就极难实现。因此，要保证我国证券市场长期稳定、健康发展，就应改变我国证券市场监管运作体系，分别建立单独机构行使政策制定、政策执行和监督职能，建立和完善稳定、制衡的市场监管法律体系、制度体系、行政执法体系、监督体系。

主要参考文献
1.蒂米奇•威塔斯，《金融监管——变化中的游戏规则》，上海财经大学出版社，2000；
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4.周道许，《现代金融监管体制研究》，中国金融出版社，2000；
5. R•H•科斯等，《财产权利与制度变迁》，上海三联书店。

② 国际上金融监管体制模式主要有哪些及优缺点

主要有三种类型：统一监管模式、分业监管模式以及双峰监管模式。采用分业经营分业监管的国家主要就有我国和法国；而同样是在分业经营的同时采取统一监管的有韩国；美国采用的则是综合经营分业监管；著名的金融帝国—英国采用的是统一监管的体制，采用同等模式的还有诸如日本、新加坡等资本主义国家。但是各种监管体制的融合趋势日益增强。
统一监管模式指由一个机构统一负责至少对银行、证券、保险三大主要金融领域的审慎监管和市场行为监管。统一监管主要是为了适应金融业务综合化的发展趋势而产生，也是全球金融监管体制的发展趋势。其利在于利于对整个金融体系的风险系数进行把握和控制，有利于规模效益，同时能够降低监管时不统一所产生的摩擦成本，减少了监管真空和重叠，对于在混业经营日益明显的当今，能够对整个金融集团进行风险评估，并作出有效的监管。不足之处则在于如果没有对监管目标进行清晰的界定，其监管效果反而会比分业监管更加低下，不能达到与其的一致性和监管效率；与此同时，集权统一的监管机制容易造成官僚主义，并进而产生道德风险。
分业监管模式指在机构监管的基础上，银行、证券、保险三大金融领域分别设立专门的监管机构，负责对领域内金融活动进行全面监管。其利在于有明确的监管分工，能够避免单一金融领域的风险而产生连锁的金融危机；各监管机构能够集中部门经历对领域内的市场活动进行监控，专业性强。但是，随着金融业的迅猛发展，其不足之处也日益凸显，监管交叉重叠；金融法律不统一，冲突严重，影响权威；监管效率由于协调机制的不完善而日益低下；监管的分散容易产生“真空”地带，金融高危性增加；主要是在混业经营趋势的当今，难以对金融集团的集体风险进行把握。我国是分业经营分业监管的代表国家。有些国家在回归综合经营后，依然实行分业监管。
双峰监管模式，指在功能监管的基础上，根据金融监管的两大主要职能，即审慎监管和市场行为监管进行监管，由此而产生两类监管机构，分别进行负责，这种监管模式的典型国家为澳大利亚。此种监管模式的利处在于能够较好的分别对金融机构的两个阶段的行为进行有效监控，能够保证在各自的监管领域内的监管目标一致，同时也避免了不同机构的存在同领域监管但是因为部门因素、体系因素而产生的监管交叉、真空。降低了监管机构之间的摩擦成本与协调难度；同时也形成了一定的制衡机制，避免道德风险的产生。但是同样也存在其天生不足的弊端，就是容易在两块监管领域之间产生“灰色区域”，没有能够因材施教、因地制宜，充分尊重不同金融机构之间的特色而进行监控。

③ 我国证券市场民事赔偿现行制度的特征和缺陷

1.证券市场民事赔偿制度的特点

证券市场的民事诉讼赔偿机制有其不同于一般民事诉讼的特点：

⑴从投资者诉讼的愿望而言，它表现为一种给付之诉，即要求加害人对自己所受的损失给予一定金额的赔偿。它不同于一般的民事或经济行为，这是由投资者是通过证券市场而参与经济活动的特性所决定的。

⑵主张损害赔偿权利的主体具有两重性，即既是形式权利人，又是实质权利人。主张权利的当事人主体既可以是为自己的利益（实质权利人）而起诉，也可以是为公司的利益（形式权利人）而起诉。

⑶受害人往往人数众多，赔偿金额巨大。有权利就必然有救济。当权利人的合法利益遭受不法侵害时，既要建立一种民事赔偿的救济措施，又要建立对不法行为人的惩戒措施。前者通常表现为民事诉讼赔偿制度，后者则表现为行政处罚和刑事制裁。我国利用行政和刑事执法手段维持证券市场秩序的做法已有十数个年头，但这些执法手段只是部分地抑制了违规、违法和犯罪行为，而投资者权益并未得到充分保障。这种重行/刑轻民的现象已严重阻碍了我国证券市场的健康发展，也大大伤害了投资者的投资热情，在一个逐步走向成熟的市场经济体制下，这种现象显得不正常。

⑷民事诉讼赔偿制度是保护中小投资者利益的最有效的法律手段、也是最后的救
济手段。然而，根据我国现有的法律制度，民事诉讼赔偿制度在实体法上的不完备和程序法上的可操作性差，已使所谓“司法救济手段”无法落到实处，成为一句空
话；另一方面，长期以来证券市场的执法者和司法机构则习惯于以“市场风险”
和“投资者教育”作为稳定社会的有效手段，却偏废了对违法违规者的有力惩处制裁和包括民事救济手段等法律制度的立法和研究。因此，在现有法律框架范围内对
有关民事诉讼赔偿制度进行修整和完善，通过法律赋予所有证券市场参与者以监督权、民事赔偿诉讼请求权等，并借鉴判例法国家的一些运用判例的合理做法，摒弃
过度保守的观念和拘泥现行法律成规的做法，推进和创新投资者权益维护的法律制度，这在最终也将推进中国证券市场乃至资本市场的发展。在证券市场中，行政机关的行政监管、司法机关的刑事制裁和投资者的民事赔偿机制三者应当是相辅相成，不可偏废其一。
2.证券市场民事赔偿制度的缺陷
⑴由于我国证券市场的发展有其特殊性，在短短的十数年中，走过了发达资本主义国
家过去几十年甚至上百年的历程，故在一方面造就了新型纠纷、案例层出不穷，另一方面也显现出立法和研究的相对滞后。因此，有关涉及证券市场民事赔偿纠纷的
案件，除程序法上尚相对有法可依外，实体法上的一些基本问题并没有具体详尽的规定，一旦涉及诉讼，对法院有关当事人而言，将会无所适从。

⑵在实体法方面

从实体法的角度值得研究、需要规
定的内容很多。例如，侵权行为的性质是一般侵权行为，还是特殊侵权行为，与此相关，侵权人承担的民事责任是过错责任，还是无过错责任这些过错责任是法
定，还是推定，在举证责任方面，是由原告负主要举证责任，还是由被告负主要举证责任，如果要求被告举证，是否应当赋予其免责抗辩权，对于侵权行为与损害结果是必须证明具有必然因果关系，还是象银广夏案中的原告那样只需推定证明上市公司虚假的信息披露与股价暴涨及违法行为被揭露、被制裁后股价暴跌之间具有一致性即可，违法者所要承担的赔偿责任范围应以公司或所有投资者遭受的损失总额为限，还是应加上惩罚性的赔偿部分，投资者所受的损失如何计算、如何认定、确定的标准是什么，等等。

⑶在程序法方面

虽然《民诉法》第54、55条以及《若干意见》的相关条款对共同诉讼和代
表人诉讼制度有全面的规定，但它与美国等国家所通行的集团诉讼之间还有较大不同。最大的不同之处在于：集团诉讼的判决具有扩张力，效力及于遭受相同侵害的
全体受害人；而我国的代表人诉讼的判决只对参加登记的受害人有效，在诉讼时效期间内未登记权利的，则不适用判决结果。这就使诉讼标的额、民事赔偿的威慑力
和对侵权行为的警示作用大大受到削弱。另外，对于原告预交的诉讼费用是否可以申请减免，是否可以将此类案件定性为非财产案件而收取固定的诉讼费用，或区分
案件的共益权、自益权性质区分收费标准与方式等等，都必须加以明确规定的。

④ 证券监管体制的存在的问题

1、监管职责不清晰。从监管实践看,主要有两方面问题:一是与中央有关部门职责分工不合理。按照我国《证券法》的有关规定,在中国境内股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法。政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定。由此可见,对构成证券市场半壁江山的企业债券和政府债券,既不适用《证券法》,也未纳入集中统一管理体制。从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家计委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管。这种多头管理格局,既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又在一定程度上成为当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的重要原因。由于没有真正形成统一的债券市场,一方面使当前债券市场交易反映的中长期利率水平没有足够的代表性, 国债的基准利率作用也不能充分发挥,另一方面也影响了证券市场的协调发展,削弱了证券市场对国民经济的促进作用。此外,由于对私募基金和场外证券市场尚未明确具体的监管部门,在实践中也容易造成监管真空或多头监管。二是地方政府的管理职责不清晰。实行垂直管理的证券监管体制以后,由于地方政府的管理职责不清晰,加上双方协调配合不够,在实际工作中出现了监管部门管不了、地方政府不愿管的现象。如原法人股市场退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以现货方式变相做期货问题等等。如果不尽快扭转这种局面,势必影响证券期货市场的健康发展。
2、现行的三级监管制不能完全适应我国证券市场的客观实际。按照中编办〖1999〗11号文件规定,我国证券监管机构实行证监会大区证管办证券监管特派办三级监管体制,但目前实际执行的是证监会大区证管办、证券监管特派办两级监管体制,大区证管办和特派员办事处均直接隶属于证监会,直接履行证监会赋予的职责任务。在设有计划单列市的广东、辽宁、福建、山东、浙江等省范围内,还存在着两个并列的大区证管办或特派员办事处,不但人为造成了市场分割,而且也违反了规模经济原则。此外,无论大区证管办或特派员办事处的监管地域有多大,都没有下属的监管机构,削弱了监管部门对市场的敏感度,容易形成监管空档。
3、现有监管人员与承担的繁多职责相比尚嫌不足。从发达国家的监管经验看,配备充足的监管人员是有效开展监管工作的必要条件。而衡量监管力量是否充足,除了要考虑市场规模的大小和监管对象的多寡外,还要充分考虑监管职能的复杂程度和监管地域的宽广程度。
4、监管权限配置不尽合理。监管权限的适当配置,是保障监管机关顺利履行职责、实现监管功能的关键因素。但从有关证券法律法规的规定来看,我国证券监管机关权限配置结构不尽合理。一是对违法违规行为重处罚、轻补救,重事后处理、轻事先预防。对证券违法违规行为进行事后处罚,虽然可以较好地体现监管权的惩罚性功能,起到威吓、震慑作用,但不能补救或补偿违法行为给市场或投资者带来的损害和损失。同时,由于这些措施都是事后处理,对那些监管机关发现的将要发生或已经发生、尚未造成后果的违法违规行为,监管机关缺少权限来采取适当措施及时予以制止或预防。二是行政执法权相对不足。如证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行帐户的查询、冻结权,也没有与公安、检察、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制等。这种情况,说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力配置结构。在我国证券市场发展到一定阶段后,这种权限配置不利于监管部门提高执法效率,不能适应维护投资者正当权益、维护市场正常秩序的需要。
5、监管方式有待改进。我国证券市场是在经济体制转轨过程中发展起来的,仍残留着一些计划经济痕迹。一是重审批,轻监管。二是重合规性监管,轻持续风险监控。三是重实体合法,轻程序公正。

⑤ 如何解决管理制度缺陷问题

制定制度并不难，有一二个人，二周时间，就能把公司的制度搞定的天衣无缝，完美无缺。
制度是组织所有成员的行为准则和行为规范，需要的是自觉执行。
1、制度合情合理。2、领导带头执行。3、考核评估。4、奖惩制度。

⑥ 如何应对证券监管的法律制度缺乏配套性和时效性问题

证券市场制度是支撑证券市场高效、公平运转的基础包括信息披露制度跟利益保障与实现制度等。我国证券市场的信息披露制度无论是从制度本身还是从执行上看都存在信息不够公开的情况

⑦ 请问我国上市公司会计监管机制存在问题的原因分析是什么

一、我国上市公司现行会计监管现状
1.关于会计监管的规范体系现状。我国关于会计监管的规范体系主要包括三个层面：基本法律、行政法规及部门规章。其一，规范上市公司会计活动及人员行为的基本法律，如《会计法》、《注册会计师法》、《公司法》及《证券法》等{2}。其中《会计法》是专门规范会计监督及会计核算等项目的法律，《注册会计师法》对会计师事务所及注册会计师的业务范围等进行了规定，《公司法》对公司财务及会计做了相关的规定，《证券法》对上市公司的信息披露做了相关规定。其二，关于会计的行政法规，如《企业财务报告条例》、《股票发行与交易管理暂行条例》等。其三，一些合法会计监管行政部门所制定的部门规章，如《企业会计准则》、《企业会计制度》及《公开发行股票公司信息披露实施细则》等。
2.关于会计监管的运行体系现状。
（1）我国上市公司会计监管的根本目标。上市公司会计监管的根本目标是保证会计信息的质量，尽可能达到客观、真实{3}。政府及相关的投资者要想作出正确的经济决策，需要依靠上市公司提供的会计信息，且所提供的会计信息必须是能够客观反映公司实际经济活动的，只有这样才能保障证券市场业务顺利开展。
（2）我国上市公司会计监管的主体。我国上市公司会计监管的主体主要是指会计监管行为的实施者，如投资者、债权人。除了这两者外，一些新闻媒体及社会公众也是会计监管的主体组成部分{4}。其中的新闻媒体可以将社会中的客观事实进行真实的报道，向社会公众报道并接受监督。
（3）我国上市公司会计监管的客体。我国上市公司会计监管的客体主要是指会计监管行为的承受者，如政府、公司内部负责人、注册会计师、投资者及债权人等{5}。监管客体主要分为两种形式：内部监管客体和外部监管客体，其中内部监管客体如内部负责人等，能够直接参与公司的经济活动。而外部监管客体如政府、注册会计师、投资者及债权人等，不能直接参与公司的生产经营活动。
（4）我国上市公司会计监管的方式。我国上市公司会计监管的方式主要是指会计监管主体对监管客体采取何种方式来进行监管{6}。会计监管的方式因会计监管主体的不同而有所区别，主要包括直接监管和间接监管两种。内部监管主体一般会采用直接监管的方式，而外部监管主体一般会采用间接监管的方式。
二、我国上市公司会计监管存在的问题
1.关于现行我国会计法规体系的问题。
（1）会计法律及法规之间不协调。从我国整个会计法律环境来看，会计法规之间存在着相互交叉甚至不协调的问题。如《会计法》与《证券法》对于会计监管的规定上有着交叉地方。《会计法》中第七条及第八条规定了由国务院财政部门主管全国的会计工作，而《证券法》规定由国务院证券监督管理机构对全国证券市场集中监管，其中也包含了对上市公司会计信息披露的监管。
（2）现行有关的会计法律对违规者处罚力度不够。对于会计信息披露的违规情况，我国主要是以行政处罚为主。其中深圳与上海证交所主要是以公开谴责为主，而中国证监会也只是以罚款为主，其数额在3万至60万元之间，这与违规的上市公司所获得的利益相比，罚款显得十分单薄{7}。
2.社会监督乏力。
（1）注册会计师与会计师事务所对于上市公司缺乏监督。在执行审计上市公司的业务时，我国大多数会计师事务所不能按照审计准则等规范要求来进行审计，在没有充分的审计证据或者未实施必要的审计程序下就发表审计意见。另外，我国注册会计师在实际审计过程中，未能向上市公司提出会计信息的充分披露要求，导致不能有效地发挥其监管的作用。
（2）新闻媒体监督方面。新闻媒体对于上市公司也能起到监管作用，主要是通过对公司违法行为、社会阴暗面向社会大众进行报道，通过这些现象的暴露来引起政府相关部门及人们对此的关心和重视。但是如今一些新闻媒体越来越多急于功利，有的和公司进行联合只报道公司好的一面，而不去揭发其阴暗面，造成新闻媒体失实。
3.内部监管不力。
（1）监事会监管不力。首先，从客观上来讲，我国《公司法》未能赋予监事会对于董事会及经理等人员在违规时的处罚权，使其监管不具有威慑力；其次，《公司法》也未能规定监事会业绩的评估标准，这在很大程度上影响监事会工作人员的积极性；最后，《公司法》中规定监事会有权监督管理层，但管理层又负责监事会的薪酬，可以看出监事会的报酬规定不合理。
（2）审计委员会监管不力。其一，我国上市公司的审计委员会成立及运行时间还比较短，相关法规不健全；其二，审计委员会职责的有效履行取决于董事会，使其缺乏独立性无法行使监管职能。
4.新会计准则的实施加大了会计监管的难度。
（1）公允价值的运用加大了会计监管的难度。公允价值计量能客观地反映上市公司真实的财务状况，将会计记录由静态变成动态，其已成为多数国家所采用的会计准则，但全球金融危机的出现也深刻地暴露出公允价值计量的缺陷。首先，我国市场经济发展还不完善，大多数资产的公允价值难以获得；其次，许多公司利用资产公允价值的评估来使资产增值，成为公司管理者操纵利润的工具。 （2）新会计准则的模糊性加大了会计监管的难度。在与国际会计准则趋同化的过程中，新会计准则更加注重提供原则而非具体规则，使其变得更加模糊{8}。新会计准则标准的运用，使在实际会计处理时更多是依靠会计人员职业判断能力而非一定规则，这无疑增加了会计信息监管的难度和风险。另外，新会计准则标准的运用，使不同的会计主体在不同的利益驱动下，针对同一会计事项，其处理方式也不一样。
三、对我国上市公司会计监管问题的成因分析
1.与会计相关的法律法规不健全。与会计相关的法律及规范比较滞后，造成会计监管缺乏依据。如我国关于《民事责任赔偿法》至今还未形成完善的法律、法规体系，这往往会给上市公司留下“暗箱操作”的机会。另外，现有的会计法律法规缺乏诉讼机制，这使投资者在利益受损时，不能通过提起诉讼来维护自身的利益。
2.造成社会监督乏力原因。
（1）关于注册会计师及会计师事务所监督不力。其一，注册会计师及会计师事务所缺乏独立性。每个会计师事务所在成立时都要挂靠一家政府、行业或事业单位。其二，事务所之间存在着不正当竞争。如低价承揽客户、实际审计时省略程序或者根本不进行审计。其三，对注册会计师及会计师事务所的违规处罚不够。
（2）关于新闻媒体监督方面。我国目前还没有颁布《新闻法》，未对新闻媒体要求其监督证券市场；另外，新闻媒体的监督也缺乏一定的法律保障。
3.造成上市公司内部监管不力的原因。对于监事会监管不力的原因主要是我国《公司法》的制定偏颇，而对于审计委员会监管不力的主要原因是企业内部审计机构的设立缺乏内在动力。
多数上市公司的经营者认为企业内部设立审计机构会增加企业的成本，也不能给公司带来经济利益，因此公司不会建立内部审计机构，而都是在政府干预下才建立的，这种机构的设立缺乏内在动力。
四、完善我国上市公司会计监管的对策
1.健全上市公司会计监管的法律机制。首先，对于现行的会计体系要加以完善，树立起以《会计法》为中心，以《会计信息质量监督检查办法》等法律为补充的制度建设。其次，在会计监管方面，避免出现监管交叉或遗漏的现象，以法律形式明确各部门的权限及监管责任；接着，对于上市公司编造虚假财务报告等现象予以加强法律打击力。最后，加快建立民事赔偿机制，以提高会计造假成本。
2.加强社会监督力度。
（1）加强注册会计师与会计师事务所行业的自律建设。注册会计师与会计师事务所行业最重要的是保证其独立性，以防范上市公司对财务报告进行作假。首先，完善注册会计师聘用制度。如注册会计师与会计师事务所可以要求上市公司披露更换事务所的原因，会计师事务所审计收费情况、委托和批准解聘审计机构等。其次，加强对注册会计师行业的监管。行业协会可以对违反审计准则、职业道德的注册会计师给予严肃处理。再次，国内一些会计师事务所可合并成大型会计师事务所，这样可以避免当地政府的行政干预。
（2）充分发挥新闻媒体的监督作用。首先，具有全方位性。新闻媒体的监督对象可以为会计信息市场各个层面参与者和监管者。其次，具有新闻角度的优势。对会计信息市场的监督不局限于法律法规层面，还能从社会道德层面上进行监督。最后，具有自我激励机制。在市场激烈竞争的环境下，新闻媒体对于会计信息市场不仅有监督作用，在某种意义上还有激励作用。
3.充分发挥各内部监管部门的作用。
（1）充分发挥监事会的作用。首先，要想真正做到监事会对董事会的监督，就要授予监事会应享有的权利，如董事任免权等。其次，保障监事会充足的知情权。公司应当规定董事会必须及时向监事会报告与公司运行的重大信息。最后，提高监事会人员的基本业务素质。
（2）加大审计委员会部门的建设。其一，明确内部审计机构的职责。赋予内部审计机构相应的权力，如检查财产的状况等权力，保证其审计工作的顺利完成。其二，扩大审计委员会的规模，提高审计委员会的独立性。其三，提高内部审计人员的专业及道德素质。提高其运用相关的专业知识和方法来分析实际问题，解决问题的能力。
4.加强新会计准则运用的监管。其一，完善公允价值的运用环境。可以建立与公允价值相关的会计信息数据库或网站来进行宣传。需要相关部门利用拥有的技术和资源，将与产品有关的生产、销售等信息进行收集整理，最后将最具有代表性的数据作为公允价值标准。其二，加强市场环境的培育。为了能够保证公允价值的可靠性，需要努力培育生产资料及二手交易等市场。其三，加大对公允价值运用披露的监管，建立惩戒赔偿等制度。其四，完善资产评估制度。为了能够使资产公允价值提供可靠的依据，必须完善资产评估制度，以规范评估业务如债务重组、租赁及非货币性资产交换业务等。

⑧ 谈谈你对我国证券监督体制及其改革的看法

证券监管体制是证券监管的职责划分和权力划分的方式和组织制度，是国家和国情的产物。证券监管体制的有效性和规范性是决定证券市场有续和稳定的重要基础。一国证券监管体制的形成是由该国政治、经济、文化传统及证券市场的发育程度等多种因素决定的。
中国证券监管体制经历了从分散、多头监管到集中监管的过程.建立了符合证券市场发展规律和我国经济实际的集中统一监管模式。但受制于转轨经济和新兴证券市场的影响，我国证券监管体制仍有许多缺陷。因此，要从监管机构的设置、对监管者的监督以及强化自律功能等方面深化改革，建立一个法制化的辅以自律监管的集中管理体制。

⑨ 中国股市监管的现状，缺陷，及改正方法措施

股市是一个有着严格法治的市场，中国股市只有在规范中才能健康发展，而所谓“规范”最基本的含义就是“法治”，如今，在防范股市风险、推进股市健康发展中，加强法治、完善监管已成为最为紧迫且十分关键的机制。
上市公司编造并披露的各种不真实甚至虚假的信息，对股票发行市场中的虚假信息等问题，缺乏法律规定。
政府部门或母公司长期占用上市公司募股资金，上市公司募股后拥有大量资金便利用行政权力从上市公司中调用资金并长期不还，不仅严重影响了这些上市公司的正常运作和经营业绩，而且严重侵害了广大中小股东的权益；一些母公司利用母子关系，直接调用或通过各种关联交易从上市公司转移大量资金，使上市公司事实上成为母公司的“取款机”，也严重侵害了广大中小股东的权益。这些现象均属严重侵害法人权益的行为，但在法律上如何界定其责任，《公司法》、《证券法》和《刑法》均无规定。
一些上市公司在资产、财务、投资及其他方面的弄虚作假中，有关证券公司、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、咨询机构等中介组织实际上起着“协同”甚至“主角”作用，按照国外的规定，这些机构应负承担无限连带清偿责任，我国《证券法》虽对证券公司一些行为违法规定了法律责任，但均列明了罚款数额(属有限责任范畴)，因此，《公司法》、《证券法》、《刑法》等法律中均无有关证券中介机构承担无限清偿责任的规定。这不仅与会计师事务所、律师事务所等的合伙人制度不符，而且不利于约束证券中介机构的相关行为。
投资失误是导致上市公司业绩快速下落的一个主要原因，有的上市公司几年来累计投资损失高达几亿、十几亿元乃至几十亿元，且投资决策基本是在国有股“一股独大”而由公司高层管理人员抉择的背景下做出的，由此，提出了一个问题，由乱投资造成公司重大损失的行为在法律上是否属于犯罪，公司的直接当事人应承担什么责任？《公司法》、《证券法》和《刑法》等对此没有做出规定。
显而易见，在法律制度存在以上缺陷的条件下，要完善A股市场的监管机制是相当困难的，为此，在法律制度方面修补这些缺陷就成为一项紧迫的基础性工作。