43號文後土地儲備融資

❶ 《關於進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問

三、問：《通知》對切實加強融資平台公司融資管理提出了哪些要求?

答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，從地方政府與融資平台公司的關系、地方政府對融資平台公司注資行為、金融機構向融資平台公司提供融資行為、違法違規舉債擔保形成的債務處理等方面，提出明確要求，引導融資平台公司按市場化方式融資，嚴禁地方政府違法違規通過融資平台公司變相舉債。

一是釐清地方政府與融資平台公司的邊界。加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，推動融資平台公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，依法合規開展市場化融資。健全信息披露機制，融資平台公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務，防止槐孫誤導投資者決策行為，促進保護投資者合法權益。

二是規范地方政府注資行為。地方政府不得違規將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，推動提高融資平台公司資產的合法合規性，既保護投資者合法權益，又避免地方政府繞道通過國有企業變相舉債。

三是規範金融機構提供融資行為。金融機構應當切實加強風險識別和防範，落實企業舉債准入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源、防範經營風險。金融機構為融資平台公司等企業提供融資時，不得違法違規要求或接受地方政府及所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。鼓勵金融機構依法合規支持融資平台公司市場化融資，服務實體經濟發展。

四是依法處理違法違規舉債擔保債務。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，嚴格按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》(國辦函〔2016〕88號)、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》(財預〔2016〕152號)要求，依法妥善處理，由債務人和債權人合理分擔債務風險。

四、問：《通知》如何規范政府與社會資本方的合作行為?

答：《通知》依據現行法律法規和政策規定，鼓勵地方政府以規范的方式開展政府和社會資本合作(PPP)、設立各類投資基金。嚴禁地方政府採取不規范的PPP項目、政府投資基金「明股暗債」等方式違法違規舉債。

一是鼓勵地方政府與社會資本依法規范合作。要求地方政府規范政府和社會資本合作(PPP)。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節。

二是嚴禁地方政府利用滾猛PPP、各類政府投資基金等方式違法違規變相舉債。地方政府與社會資本大明橋合作應當利益共享、風險共擔，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規變相舉債。同時，明確地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進一步健全規范的地方政府舉債融資機制，主要內容是什麼?

答：一是依法明確了規范的舉債融資方式。嚴格執行預演算法和國發〔2014〕43號文件規定，地方政府舉債一律採取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系。允許地方政府結合財力實際狀況設立或參股擔保公司(含各類融資擔保基金公司)，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。

三是嚴禁地方政府違法違規擔保。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯合監測和防控機制，主要內容是什麼?

答：《通知》針對當前地方政府和金融機構融資擔保行為的突出問題和主要特點，致力打破部門信息孤島，完善統計監測機制，推動建立相關部門組成的跨部門聯合監管機制，實施聯合懲戒，形成監督合力。

一是完善統計監測機制。針對地方政府融資擔保行為的主要類型，《通知》明確由財政等五部門建設大數據監測平台，統計監測政府中長期支出事項以及融資平台公司舉借或發行的銀行貸款、資產管理產品、企業債券、公司債券、非金融企業債務融資工具等情況，加強部門信息共享和數據校驗，定期通報監測結果。

二是開展跨部門聯合監管。針對地方政府融資擔保行為的關鍵環節和參與主體，《通知》提出建立財政等六部門以及注冊會計師協會、資產評估協會、律師協會等行業自律組織參加的監管機制，對地方政府及其所屬部門、融資平台公司、金融機構、中介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

三是嚴格依法依規追究責任。針對涉嫌違法違規融資擔保的責任主體，《通知》明確對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的，依法依規追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任;對融資平台公司從事或參與違法違規融資活動的，依法依規追究企業及其相關負責人責任;對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任;對中介機構、法律服務機構違法違規為融資平台公司出具審計報告、資產評估報告、信用評級報告、法律意見書等的，依法依規追究中介機構、法律服務機構及相關從業人員的責任。

❷ 政府投融資模式

法律分析：一、直接融資

這類融資主要以地方政府為融資主體而獲得的用於城市基礎設施建設的資金。具體表現為：

1、財政資本金投入而獲得的股權收益。

2、由財政投入一些城市基礎設施項目而帶動外資和民營資本的投入。

3、獲得中央轉貸的由中央政府發行的國內外政府債券。

4、向世界銀行、亞洲開發銀行等國際和地區金融機構貸款。

5、獲得中央轉貸的由中央政府向外國政府的貸款。

6、外國政府援助贈款。

二、間接融資

這類融資主要通過銀行、保險公司和投資公司等中介機構而獲得的用於城市基礎設施建設和改造和資金。目前地方政府主要採取此種方式進行大規模融資。具體表現：

1、政府授權一些從事城市基礎設施建設的國有投資公司，向銀行貸款，財政實施擔保並進行貼息。

2、政府授權企業發行企業債券，用於地方基礎設施建設，財政實施擔保並承擔債券利息。

三、項目融資

這類融資主要利用政府各種特定資源，為達到政府特定目的，採用各種市場手段而獲得的用於城市基礎設施建設和改造的資金。

法律依據：《關於進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》

第一條 全面組織開展地方政府融資擔保清理整改工作

各省級政府要認真落實國務院辦公廳印發的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號）要求，抓緊設立政府性債務管理領導小組，指導督促本級各部門和市縣政府進一步完善風險防範機制，結合2016年開展的融資平台公司債務等統計情況，盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查，督促相關部門、市縣政府加強與社會資本方的平等協商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規范的融資擔保行為。上述工作應當於2017年7月31日前清理整改到位，對逾期不改正或改正不到位的相關部門、市縣政府，省級政府性債務管理領導小組應當提請省級政府依法依規追究相關責任人的責任。財政部駐各地財政監察專員辦事處要密切跟蹤地方工作進展，發現問題及時報告。

第二條 切實加強融資平台公司融資管理

加快政府職能轉變，處理好政府和市場的關系，進一步規范融資平台公司融資行為管理，推動融資平台公司盡快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平台公司日常運營和市場化融資。地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源，不得利用政府性資源干預金融機構正常經營行為。金融機構應當依法合規支持融資平台公司市場化融資，服務實體經濟發展。進一步健全信息披露機制，融資平台公司在境內外舉債融資時，應當向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，並明確自2015年1月1日起其新增債務依法不屬於地方政府債務。金融機構應當嚴格規范融資管理，切實加強風險識別和防範，落實企業舉債准入條件，按商業化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平台公司等企業提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。對地方政府違法違規舉債擔保形成的債務，按照《國務院辦公廳關於印發地方政府性債務風險應急處置預案的通知》（國辦函〔2016〕88號）、《財政部關於印發〈地方政府性債務風險分類處置指南〉的通知》（財預〔2016〕152號）依法妥善處理。

第三條 規范政府與社會資本方的合作行為

地方政府應當規范政府和社會資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經濟社會發展的重點領域和薄弱環節，政府可適當讓利。地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債，除國務院另有規定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益，不得對有限合夥制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。

第四條 進一步健全規范的地方政府舉債融資機制

全面貫徹落實依法治國戰略，嚴格執行預演算法和國發〔2014〕43號文件規定，健全規范的地方政府舉債融資機制，地方政府舉債一律採取在國務院批準的限額內發行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。地方政府及其所屬部門不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業為政府舉債或變相為政府舉債。允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任。除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，不得承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。地方政府應當科學制定債券發行計劃，根據實際需求合理控制節奏和規模，提高債券透明度和資金使用效益，建立信息共享機制。

❸ 何謂隱性債務-0722

《來自金融監管研究院，https://mp.weixin.qq.com/s/FIzSCry7J1BStKuS_8i_KQ》

隱性債務本質上是2014年財政部對此前地方政府債務進行一次性登記（本質上是兜底）之後，再一次的盤加底行為。2014年隨著43號文和新預演算法的實施，財政部對2014年12月底之前的所有債務進行了一次集中登記， 隨後對登記范圍內的債務通過公開發債等方式予以置換化解 。

但是從2015年開始到2018年地方政府融資又經歷了一輪全新的擴張，變種的方式包括工程類項目政府購買服務，違規PPP，明股實債類融資。2015年至2018年在實施債務置換、違規設立政府產業基金、違規政府購買服務、棚改、違規PPP、融資租賃、EPC＋F等項目的過程中，因法規漏洞及違規操作導致大量的隱性債務繼續產生，地方政府債務風險越來越突出，形勢越來越嚴峻。

 2017年7月14日 全國金融工作會議指示「各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任」。 這個日子成為地方政府隱性債務的魔咒 ，比任何法規文件都讓地方政府心驚膽戰；後續置換也是以這個日期成為置換隱性債務分界線。。

（1）決策主體是地方政府；（2）資金用途是公益性項目建設；（3）償債資金來源於政府財政資金。同時滿足以上三點的就可以認定為地方政府隱性債務

出自《中共中央國務院關於防範化解地方政府隱性債務風險的意見》（27號文），是指地方政府在法定債務預算之外， 直接或間接以財政資金償還， 以及違法提供 擔保 等方式舉借的債務。

（1）安排財政資金償還。安排年度預算資金，超收收入，盤活財政存量資金等償還；（2）出讓部分政府股權以及經營性國有資產權益償還；（3）企事業單位利用項目結轉資金、經營性收入償還；（4）部分具有穩定現金流的隱性債務合規轉化為企業經營性債務；（5）企事業單位協商金融機構通過借新還舊、展期等方式償還；（6）破產重組和清算。

（1） 只還本金不還利息，且置換的資金只能用於歸還本項目；（2）置換後的債務成本不得高於原隱性債務成本；（3）置換後的債務不再是隱性債務，由債務主體經營收入或項目經營收入歸還，政府不再承擔償還義務；（3）置換前必須解除政府違規擔保；（3）置換債務的到期日不得超過隱性債務上報的化解期限，且總的化解期限在5至10年內；（6）盡量是2017年7月14日前的存量債務（終身問責、倒查責任的魔咒）

銀保監會進一步發了 45號文規范 金融機構市場化方式化解隱性債務的原則。

原則：（1）必須是各省級黨委和政府匯總報中央國務院備案的地方政府隱性債務存量范圍內，由融資平台公司舉借並實際提款而相應形成的，記錄在財政部地方政府隱性債務清單中的債務。（2）利用「企業周轉便利類金融工具」工具化債的前提條件。（3）企業周轉便利類金融工具類型包括：銀行信貸類產品；公司信用類債券；基金保險類產品，有條件的地方，允許產業基金、私募投資基金等社會資本

同時也強調不合規的隱性債務置換方式：

不得承接明股實債類債務，其實這也是債權債務關系明確應有之義；當然什麼是明股實債定義仍然不清晰。

不得通過發放流貸性質的融資置換存量到期隱性債務。

對未列入財政部隱性債務清單的到期債務，銀行保險機構不得使用企業周轉便利類金融工具。因為如果不屬於隱性債務，一旦置換實質上很可能新增隱性債務。

對已經形成擔保圈的債務，不得使用企業周轉便利類金融工具。

尤其注意上述關於禁止流貸置換存量到期隱性債務的規定。理由很簡單流動資金貸款天然是不對應項目，隱性債務置換的基本原則是要對應項目；用流動資金貸款置換隱性債務很容易被挪用，並不是真的償還舊的債務；從而容易變相新增政府隱性債務；

但是注意45號文並沒有說平台不能發放流動資金貸款， 只是說不能置換，如果我不是置換呢，就是給平台發放流動資金貸款是否可以？

銀保監會和國務院2010年文件就規定平台新增貸款只能對應項目，但是那個「平台」是指銀保監會名單裡面的平台， 而現實中新增隱性債務都是依靠名單外的平台產生的 。

所以過去幾年的確不少銀行給有隱性債務的平台（但是不在舊的銀保監會名單裡面）發放流動資金貸款，只要這個資金不被挪用去置換隱性債務或者對應政府項目，那麼似乎合規問題不大。這個問題也是後來監管重點暴捶的點。

必須明確隱性債務穿透識別原則。

根據財政部《地方政府債務統計監測工作方案》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等文件的規定，地方政府隱性債務有以下甄別口徑和標准：

1、從融資主體特點甄別， 符合以下市場化融資特徵的就不應認定為隱性債務 ，不需同時滿足全部5點，至少滿足2點，特別是滿足第3點的即可認定為市場化融資：

（1）項目運營單位出資人是否社會化、市場化，除國資外，是否還有其他社會投資者。

（2）項目運營單位是否成立了市場化的公司治理結構，政府對公司運營決策的影響程度是否較高，政府官員不能在項目運營單位內兼職。

（3）項目運營單位收入結構是否具備多樣化，市場化的特徵，若 完全自主定價的收入佔比 過半數，一般可判定為市場化運營。

（4）項目經營單位能夠依靠自身經營收入償還對外融資本息，扣除政府補貼後的收入足夠對付對外債務。

（5）項目運營單位是否成立了市場化的投資回報機制，公司決策層是否能獨立決策利潤分配方案，不需上交財政。

2、從項目特徵甄別，以下為主要基建項目類型的甄別標准：

（1）交通運輸項目。

經營性高速公路、機場：自主定價，收入覆蓋本息，投資方有社會資本，不屬於隱性債務。

政府收費還貸高速公路、軌交、公交：不能自主定價、收入先入財政，依賴政府補貼。 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關注類債務，如廣告收入。

（2）市政建設項目。

公共綠地、市政管廊、公共廣場：無收入來源，所有權歸政府的公益性項目， 屬於隱性債務 。

供水、供電、供熱、供氣：有收入但政府定價，需要財政補貼的准公益性項目， 補貼部分為隱性債務 （以補貼款為還款來源的為隱性債務，僅補貼則不是隱性債務），不交財政的收入部分為關注類債務。

（3）土地儲備項目。

土儲融資於2016年叫停， 2016年後的土儲融資都屬於隱性債務。

法規禁止土儲中心融資，土儲中心融資也屬於隱性債務。土儲中心與地方融資平台未徹底隔離的，融資也屬於隱性債務。

以政府購買服務進行的 土儲項目 ，根據財政部文件規定， 土地整理部分應為工程采購，其餘部分採用政府購買服務是合規的，不應認定為隱性債務 ，但在實踐中往往出現墊資、拖欠工程款、政府回購等情況，涉嫌隱性債務，此外拆遷款是否屬於政府購買服務范疇尚存在爭議，因拆遷款數額大，土儲項目的回款時間長，實踐中很少有金融機構願意介入。 目前可以確認，城投公司代建或代拆遷獲取合理報酬，不參與土地分成，不涉及墊資、帶資承包等融資事宜，按合理進度付款，沒有土地證抵押的，可認定不屬於隱性債務。

（4）棚改、保障房、廉租房建設。

棚改、廉租房、保障房建設收入不能覆蓋支出，政府提供補貼或回購的， 應認定為隱性債務 。

有配套商業項目，且資金可自平衡的，不屬於隱性債務。

保障房、經適房 出售給拆遷戶，以市場價格為準定價， 購買人為拆遷戶個人不是政府，雖然拆遷款來源於政府也不應認定為隱性債務。

（5）流動資金貸款或流貸性質的融資不會納入隱性債務

這些貸款的性質仍然是偏向於企業運營層面，根據流動資金貸款管理辦法，銀行需要測算經營性現金流缺口。資金用途不能挪用與項目，所以反而很難認定是替政府項目融資，不會被納入隱性債務。

1、BT和墊資。此處BT和墊資都是指城投公司承建政府公益性基礎設施項目的建設模式，二者不同之處在於BT項目業主是城投公司或施工單位，墊資項目業主是政府，城投公司是施工方。 BT是指建設-移交這種建設模式，其本身並不會增加政府隱性債務 ，但在實踐中BT往往附加了融資行為， 由城投公司負責項目投融資和建設然後由政府回購，這樣就會產生政府隱性債務 ，不能僅從BT模式本身去判斷是否為隱性債務， 而是要穿透看資金來源是否存在融資內容 ， 實際上帶融資的BT項目已經在2015年被財政部叫停。【財金【2015】57號文，政府和社會資本合作期限原則上不低於10年。對採用建設-移交（BT）方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理】

墊資是指城投公司或施工單位帶資承包，相當於變相融資，法律規定政府作為業主的公益性項目嚴禁帶資承包，不得拖欠工程款，此類項目都必須先有預算，在預算內進行支付，墊資則往往是在無預算或超預算的情況下， 這樣就會產生政府隱性債務 。但是不能僅看到施工單位墊資就認定為隱性債務，需要穿透看墊資施工中的欠款方是否為政府。如果是城投公司欠施工單位工程款，而非政府欠款，不是財政資金償還也無政府全額擔保或補助，則不會產生隱性債務。

土地整理項目中採用政府回購模式的也與上述情況類似，土地整理後政府回購結算，也會產生隱性債務。

2、對沒有收入來源的純公益性項目，例如市政道路，綠地廣場、公園、 市政管網等基礎設施建設項目 ，雖然舉債主體（項目業主）為國有獨資或控股公司， 自收自支事業單位 ，表面看來與政府並沒有直接關系，但項目應判定為非市場化運營的公益性項目，其償債資金來源幾乎全部是政府財政資金，穿透到償債資金來源，則可判斷由此形成的債務應界定為政府隱性債務。

3、對有一定收入來源但收入不能覆蓋支出的 准公益性項目 ，例如地鐵項目，一般由地方政府成立的國有獨資公司負責籌資，建設及運營管理，建設資金除國有資本金投入，大量依賴於銀行貸款、融資租賃、信託貸款等債務，其資金結構比較復雜，需要深入剖析分析。因此類項目收費價格大多屬於政府定價，本身運營收益難以實現收支平衡，除運營收入外， 債務償還來源主要依賴財政專項補貼資金及相關商業開發收入 ，比如地鐵項目中物業開發，燈箱廣告收入等，因此此類項目應判定為非市場化運作的公益性項目，應當將其債務按照項目不同性質的收入予以區分， 穿透識別哪些屬於商業化債務，哪些為隱性債務 ，從償債資金來源來看，對於財政補貼資金償還部分對應的債務應界定為政府隱性債務。

4、按照使用者人數進行政府補貼的影子付費項目，例如市政公園安裝攝像頭計算入園人數，然後政府根據人數補貼票價；當地市政道路的隧道按照攝像頭計算過路車輛數量，政府按車輛數補貼過路費，雖然這類項目表面上是政府支付是以補貼使用者方式，而非政府償還債務方式，但這類項目本質上看仍然是純公益項目， 項目收入來源是政府補貼， 並沒有經營收入，因此不能套用使用者付費PPP模式，穿透到資金來源，此類項目形成的債務應界定為政府隱性債務。

5、復雜的土地儲備項目，通常土地儲備項目資金只能來源於直接融資類產品，不能貸款融資， 一般是依賴土地儲備專項債 ，這樣就不牽涉到隱性債務問題， 然而實際情況是2020年新增專項債不得用於土地儲備，將使土地儲備項目只能依靠自平衡解決資金問題。

例如土地儲備項目中政府委託國有企業或開發商承擔廉租房和公租房建設（屬於土地一級開發），同時劃出一部分土地允許開發商配建一些商業設施（土地二級開發），由開發商對外銷售或出租，所獲得收益不上交財政，而是用於彌補廉租房和公租房開發成本，政府不再支付開發商廉租房和公租房建設成本， 這種模式下項目資金的投入和收益可自平衡，因此不應認定為隱性債務。

然而一般 土儲項目中的土地整理部分是不能夠申請項目貸款的，因為土地整理不是項目 ，根據 《政府投資條例》規定政府投資項目是指預算內投資形成固定資產的投資項目 ，土地整理不形成固定資產， 因此不算政府投資項目 ，金融機構不能以項目貸款或項目融資， 只能申請流動資金貸款， 貸款無指定用途是以公司綜合收入償還，而通常來說公司承接土地整理項目的收入主要還是政府支付，穿透到最終還款來源仍為財政資金分成比例，屬於「以財政資金償還」，因此應認定為隱性債務。

通過以上幾類項目的分析可以看到，如何對表面上無法明確按照定義、特徵、甄別口徑和標准認定的非典型隱性債務進行穿透識別， 最關鍵兩點就在於： 一甄別項目屬性是否為公益性項目以及公益性部分的佔比，二項目資金來源或償還債務資金來源於政府支出，把握住這兩點基本就可以抓住隱性債務的本質，做出准確的判斷。

❹ 專項債券資金使用范圍是什麼

對於專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示範帶動效應的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進國家重大戰略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息後專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。

1、用於鐵路、城市軌道交通、停車場、交通基礎設施、城鄉電網、能源項目，如天然氣管道和天然氣儲存設施農業、林業、水利、城市污水處理與生態環境保護項目、職業教育和照顧孩子、健康、養老金和其他服務民生，冷鏈物流設施、熱、天然氣等市政及工業園區基礎設施。

2、專項債券資金不得用於土地儲備和房地產相關領域、債務置換和可充分商業化的工業項目。

❺ 一文看懂土儲專項債：土儲融資唯一法定正門

土地儲備，是指地方政府為調控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，進行前期開發、儲存以備供應土地的行為。土地儲備大致可以分為土地回收、開發整合、土地儲存、土地供應四個環節，其中土地收購過程中的巨額資金需求是制約我國土地儲備工作開展的主要問題。

隨土儲專項債以前，我國土儲融資方式主要是通過土地儲備機構以儲備土地為抵押資產向商業銀行等金融機構貸款為主。但是由於土地儲備與土地一級開發、平台融資有著千絲萬縷的聯系，甚至成為地方政府隱性債務的源頭，因此近年來我國地方政府土地收儲融資體制經歷了兩個方面重要調整，而土儲專項債的出世正是在上述背景下發生。

第一，完善土地收儲職能部門管理，名錄管理一縣一個，城投平台土儲職能被剝離。2001年4月我國開始要求有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度，到2007年11月，國土資源部、財政部、人民銀行發布《土地儲備管理辦法》（國土資發[2007]277號），正式確立了土地儲備機構作為土地儲備工作的具體實施主體的地位。不過在制度實行之初，各地土地收儲機構從設立到管理都較為混亂，不少地方存在多個土儲機構，且土地收儲與土地一級開發混為一談。為規范管理，2010年9月，國土資源部下發「兩整治一改革」目標通知，明確要求2011年3月底前土地儲備機構必須與其下屬和掛靠的從事土地開發相關業務的機構徹底脫鉤，各地國土資源部門及所屬企事業單位都不得直接從事土地一級市場開發。2012年國土資源部、財政部、人民銀行、銀監會四部委聯合下發通知，提出了建立土地儲備機構名錄，加強土地儲備機構管理。2016年2月四部委又發布了《規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），進一步對土地儲備機構進行規范，規定每個縣級以上（含縣級）法定行政區劃原則上只能設置一個土地儲備機構，並要求土地儲備工作只能由納入名錄管理的土地儲備機構承擔，各類城投公司等其他機構一律不得再從事新增土地儲備工作。4號文後地方融資平台被正式剝離了土地儲備職能，各地紛紛成立儲備中心作為土地儲備機構名錄單位，目前全國有2000多個土地儲備機構。

第二，規范土地收儲融資資金管理，專款專用，不得向金融機構舉借貸款。2015年之前，土地儲備融資所需要的大量資金主要來源於銀行貸款。根據2007年《土地儲備管理辦法》的規定，土地儲備機構可以向銀行等金融機構申請擔保貸款，但土地儲備貸款必須專款專用、封閉管理，不得挪用。由於土地儲備貸款無法直接用於擴張城市基建，地方政府開始通過融資平台繞過土地儲備機構，以低成本取得土地後向銀行抵押貸款，用於地方各種工程項目，加重了政府隱性債務風險。為了防範地方政府債務風險，2014年9月，國務院發布《關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號），嚴格規范地方政府融資。2015年新《預演算法》規定，發債是地方政府舉借債務的唯一合法形式。隨後2016年，財政部、國土部、央行、銀監會發布《關於規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜[2016]4號），明確規定土地儲備機構不得再向銀行業金融機構舉借土地儲備貸款，有土地儲備融資需求的土地儲備機構要通過發行地方政府債券的方式籌集資金。2017年，財政部國土資源部印發《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》財預〔2017〕62號，對土地儲備專項債券的發行主體、償債資金來源、額度管理、發行機制和監督管理等方面進行了明確規定。此後，專項債券成為土地儲備融資的唯一來源，也正式開啟了土地儲備融資的「前門」。

2017年，第一批土地儲備專項債券由北京市政府發行，各地土地儲備專項債券相繼出現。土地儲備專項債券主要有以下特點：

1.發行主體為省級政府。市縣級政府發行土地儲備專項債券，需由省級政府統一發行並轉貸給市縣級政府。而城投債的發行主體是地方投融資平台，本質上是企業債。

2.發行規模限額管理。土地儲備專項債券納入地方政府專項債務限額管理。相較於地方政府利用融資平台舉債等不納入預算的融資方式，土地儲備專項債券更有利於政府債務的控制和顯化。

3.專款專戶專用。土地儲備專項債券的發行和使用嚴格對應項目，土地儲備資金由土地儲備機構使用，防止被挪用、濫用。而地方政府通過融資平台發行債券的用途較為廣泛，存在脫離預算和監管的的漏洞。

4.項目收益融資自平衡。發行土地儲備專項債券的土地儲備項目土地出讓收入具有穩定的償債資金來源，實現項目收益和融資自求平衡。而其他政府融資平台的償還存在政府隱性擔保，容易對政府構成較大的財政負擔。

5.信用評級均為最高的AAA級。土地儲備專項債券的償債資金來自對應項目的土地出讓收入，保障程度高、違約風險低，同時發行主體為省級政府，土地儲備專項債券的信用評價均為最高的AAA級；而地方政府利用融資平台發行的城投債，信用評級差別較大，從A-1到AAA不等。

6.政府具有償付責任。土地儲備專項債券統一命名，冠以「××年××省、自治區、直轄市（本級或××市、縣）土地儲備專項債券（×期）——×年××省、自治區、直轄市政府專項債券（×期）」名稱，將債券償還和資金管理責任對應到具體的市縣政府。而對於城投債來說，2014年後融資平台新增債務不再屬於政府債務，地方政府不得再提供擔保或還款承諾。

7.稅收優惠。按照2015年《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》規定，地方政府專項債券免徵企業所得稅和個人所得稅。而其他融資平台則無此優惠。

8.試點全生命周期風險管理。6月21日，財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》中提出，試點在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理。構建地方專項債及項目全生命周期管理制度體系，就要對項目進行全生命周期階段劃分，從專項債券發行前准備、建設管理、運營管理、資產管理、資金管理、信息披露、法律責任等方面全面落實風險管控措施，確保項目整體風險可控。

可見，土地儲備專項債券制度能夠更加清晰地測算地方政府可承擔的債務規模及地方政府土地資產對債務的保障程度，遏制地方政府和融資平台利用儲備土地變相違規融資。

對於自2017年7月中旬至2019年6月，全國地方累計發行土地儲備專項債券449隻，發行總額為12690.08億元，呈現出以下特點：

第一，發行規模增長較快，成為地方政府專項債主要品種。第一批土地儲備專項債券，也是最早的地方政府項目收益專項債，由北京市政府在2017年7月發行，共涉及朝陽區、東城區、石景山區、大興四個區的五隻債券，發行總額為90億元。此後在中央的政策引導下，地方政府土儲專項債發行數量和規模迅速增加。目前，我國地方政府已發行的770隻項目收益專項債中，僅土地儲備專項債就有449隻，佔比高達58.31%，其次為棚戶區改造專項債186隻，佔比24.16%。從發行面額來看，土地儲備專項債券發行總額為12690.08億元，佔全部項目收益債券的比例為56.02%，是地方政府最主要的項目收益專項債品種。

圖表1：土地儲備專項債券發行數量佔比（截至2019年上半年）

資料來源：Wind，如是金融研究院

圖表2：土地儲備專項債券發行面額佔比（截至2019年上半年）

資料來源：Wind，如是金融研究院

第二，從發行期限來看，以5年期為主。根據2017年《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》中的規定，土地儲備專項債券期限應當與土地儲備項目期限相適應，原則上不超過5年。在實際發行過程中，土地儲備專項債券有3年、5年、7年和10年四種期限，發行數量分別為57、383、6、3隻。出於土地收儲周期的考慮，超過5年的土地儲備專項債券較少，如2019年新疆維吾爾自治區（新疆生產建設兵團）土地儲備專項債券（一期），對其應項目中新疆生產建設兵團第八師天山路以南片區土地儲備項目，項目計算周期10年，建設期1年，土地出讓運營期9年，因此債券發行期限也相應調整為10年。大多數土地儲備專項債券以5年期為主，佔比85.30%，平均發行期限為4.81年，低於其他各類項目收益專項債。

圖表3：項目收益專項債券平均發行期限對比

資料來源：Wind，如是金融研究院

第三，從發行面額來看，10億元以下的佔比超過一半以上。土地儲備專項債券平均發行面額為28.26億元，中位數為8.67億元，最小面額0.2億元，如2017年黑龍江省牡丹江市和山西省運城市的土地儲備專項債；最高面額436億元，為2018年江蘇省土地儲備專項債（二期）。大多數土地儲備專項債券的發行面額在10億元及以下，佔比56.87%；其次為10-30億元面額，佔比22.51%。

圖表4：土地儲備專項債券發布面額分布

資料來源：Wind，如是金融研究院

第四，從發行利率來看，土地儲備專項債券利率偏高但仍具有一定的成本優勢。土地儲備專項債券的平均發行利率為3.84%，在各類項目收益專項債中處於較高水平，僅次於教育項目和收費公路專項債。但相較於銀行貸款等融資方式，土地儲備專項債券仍具有一定的成本優勢。

圖表5：項目收益專項債券平均發行利率對比

資料來源：Wind，如是金融研究院

第五，從發行主體來看，廣東、江蘇、浙江的發行金額位於前列。截至2019年上半年，三個省份的發行金額之和在發行總量的四分之一以上，佔比28.69%；東部沿海地區的發行金額普遍較高，而東北和西部偏遠地區發行金額偏低。東北吉林、黑龍江、遼寧三省的發行總額為388.48億元，僅占發行總量的3.06%，與廣西一省的發行總量相當。西藏及西北地區青海、寧夏、新疆、內蒙古五個省、自治區的發行總額為249.65億元，僅占發行總量的1.97%。除港澳台外，貴州省地方政府目前尚未發行土地儲備專項債券。

圖表6：土地儲備專項債券地區分布（億元）

資料來源：Wind，如是金融研究院

（一）土地收儲模式倒逼城投轉型

城投企業作為投融資建設的重要主體，為地方基礎設施建設和城市發展做出了巨大貢獻。土地資產是地方政府最為便捷可用的優質資產，向城投企業注入土地資產曾是地方政府常採用的支持方式。

土地儲備制度確立初期，城投企業和地方土地儲備機構的職能劃分不明確，地方政府以劃撥的名義向城投企業注入各類土地資產，部分城投企業實際承擔土地儲備職能，並以土地儲備的名義向銀行等機構借款。自2010年起，監管機構不斷出台多項政策法規，釐清城投企業和土地儲備機構的關系，明令禁止城投企業從事土地儲備工作，並開「正門」允許地方政府發行土地儲備專項債券。

在監管政策日趨嚴格的背景下，城投企業的融資和生存壓力明顯加大。「各類城投公司不得再從事新增土地儲備工作」、「地方政府不得將公益性資產、儲備土地注入融資平台公司」、「不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平台公司償債資金來源」、「不得再舉借土地儲備貸款」以及「嚴禁將儲備土地前期開發作為政府購買服務項目」等各項政策密集出台又極具針對性，城投企業改革轉型迫在眉睫。現階段，通過投融資平台公司的整合、發展，化解地方政府隱性債務風險，轉型成為自我經營、自負盈虧、自擔風險的市場化經營主體，已成為城投企業未來發展的新定位。

相較於過去的土地財政，土地儲備專項債券體系不僅是政府融資模式的改變，更加強了對地方政府土地供應的監管。與原先的平台融資相比，土儲債專項債最大的優勢就在於其發行和使用嚴格對應到項目，加上其額度的控制，能夠十分有效地加強對土儲項目的垂直監控和地方政府舉債融資行為的監督，遏制地方政府和融資平台利用儲備土地變相違規融資。且專項債的利率一般較低，還可在一定程度上降低項目資金成本，從而在控制債務風險還能優化資金結構。

不過以土地儲備專項債券為主的專項債結構依然沒有擺脫「土地財政」的影子。2018年全國土地使用權出讓收入為65096億元，同期地方財政收入為97905億元，兩者之比高達66.49%。而土地儲備專項債券的償債資金來源於國有土地使用權出讓金收入。

圖表7：全國土地使用權出讓收入與財政收入比較（億元）

資料來源：Wind，如是金融研究院

以土地出讓收入為主要償債來源的專項債框架仍存在一定的問題：

一是土地出讓收入容易受到房地產市場的影響，尤其國有土地價值比較高，價格也在不斷波動，當市場低迷時土地價格下降，土地出讓收入無法達到預期收益，反而加劇財政風險。為此，2019年6月21日，財政部、自然資源部在《土地儲備項目預算管理辦法（試行）》中提出，專項債券發行規模不得超過項目預期土地出讓收入的70%，建立土地儲備項目風險動態監測機制實行項目全生命周期管理，防範風險。

二是隨著國家對於房地產宏觀調控政策的持續和城市建設用地增量規模的縮小，土地出讓收入的增長空間有限，如果沒有其他替代性的基金收入來源，專項債的未來發展必將面臨瓶頸。2019年地方政府專項債限額為2.15億元，並呈快速擴大趨勢，而實際上留給土儲發債空間的仍然有限，與未來巨大的土地儲備需求將形成矛盾。

土地儲備的持續有序供應是地方經濟發展重要保障之一，被稱為城市建設發展的「開路先鋒」，事關民生，事關城市發展、籌集社會資金、保障城市發展用地，更是經營城市最重要的前提條件之一。從2017年第一支土儲專項債誕生至今不過兩年時間，需要進一步探討和完善土地儲備專項債券制度，更好地與城市規劃、國土空間優化相結合，與土地市場規范與調控相匹配，為提高土地節約集約、保障民生用地等發揮更加積極的作用。

❻ 如何應對新常態下的PPP政府融資模式

根據《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發[2014]43號文)的要求，未來我國地方政府與融資平台之間將「明確政府和企業責任，誰借誰還，風險自擔」，同時「剝離政府融資平台政府融資職能，融資平台不得新增政府性債務」。作為我國政府性債務體制改革的重要一環，融資平台公司將逐漸成為地方政府融資的配角。在新經濟常態下，「政府債券+PPP」的地方政府舉債機制正在建立，並成為政府新型融資模式最為典型的代表。
PPP是政府和社會資本為開展公共設施建設和提供公共服務而建立的一系列合作關系。PPP項目多具有公共品或半公共品屬性，投資金額較大、回收期限較長。在地方財政資金受限、管理運營能力不足等背景下，引入社會資本參與建設與運營的PPP項目，能夠增加項目出資和融資來源，發揮社會資本項目建設與運營的優勢，提高項目建設質量和運營效率。備受推崇的PPP模式市場前景如何？作為重要的融資媒介，商業銀行能否找到「愜意」的參與方式？本文嘗試對這些問題進行探討，並提出建設性意見。
PPP 內涵及模式
隨著規范PPP發展的政策文件陸續出台，中國PPP的內涵逐步清晰並明確下來。2014年，財政部基於緩解財政收支壓力和降低政府債務風險的角度、發改委基於促進地方投資和經濟增長的角度，分別提出了PPP的發展模式。2015年，國務院42號文對PPP發展模式達成了初步共識：一是解決了公私合作的法律關系問題，PPP是政府向社會資本購買長期公共服務，是平等的合同關系；二是明確了參與主體職責，在通過PPP提供公共產品的過程中，公共部門與社會資本要實現利益共享和風險共擔；同時，PPP不是政府推卸責任的手段，政府仍有責任採取競爭性方式擇優選擇社會資本以保證供給質量；三是拓寬了社會資本的外延，將部分符合條件的地方政府融資平台也納入了社會資本范疇，消除了前期部委之間的政策沖突。
當前，PPP主要應用在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，以購買服務、特許經營和股權合作三種方式展開（見表1）。
PPP 與政府融資平台參與公共投資的差異
對於公共設施建設和公共服務提供，PPP項目和地方政府融資平台項目重合度較高，多具有公共品或半公共品屬性，甚至部分PPP項目直接由平台項目轉化而成，但兩者存在著本質性差異：
參與主體不同。PPP模式下，社會資本是公共投資的主體，獨自或與政府共同設立SPV，在合同期限內承擔項目建設和運營職責，並與政府實現風險共擔和利益共享。而平台模式下，平台公司是公共投資的主體，由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，統籌項目建設和運營。
債務主體不同。PPP模式下，社會資本或SPV通過市場化方式舉債並承擔償債責任，主要償債來源是項目本身運營所帶來的收入；政府對投資者或SPV僅按約定依法承擔特許經營權、合理定價、財政補貼等相關責任，並不承擔償債責任，即不納入地方政府性債務范疇。而平台模式下，償債來源除項目運營收入外，更多的來自政府支出，且政府對債務承擔顯性的或隱性的負債擔保。
當前，全國地方性政府債務風險逐漸積累，為防範地方債務風險，在一系列清理與規范性文件的推動下，融資平台公司的地方政府融資功能將逐漸被地方債與PPP所取代。
PPP 當前發展存在的問題
盡管各級政府在規范、推廣PPP方面不遺餘力，市場上卻出現簽約率偏低、叫好不叫座的質疑。財政部PPP信息平台中，截至2016年2月底，已處於執行階段的項目僅有351個，佔到項目庫總量的5%；根據發改委統計，截至2015年底，首批329個項目簽約金額僅接近1/3。當前PPP發展存在的問題仍不容忽視。
項目吸引力與可獲得性不足。投資體量大、回收周期長、效益不明顯是社會資本和金融機構對PPP項目的主要擔憂。以發改委第二批PPP項目為例，單個項目平均投資額15.2億元；其中，交通運輸類PPP 項目平均投資額達到57.8億元，學校、醫院等公共服務類、生態環境類PPP 項目平均投資額在5 億元左右，少量項目投資額也在3000~4000萬元以上。模式角度，多以TOT、ROT等特許經營為主，投資周期一般在20~30年。效益角度，從收集到的正在推進或近期簽約的PPP項目案例來看，內部收益率IRR多處於7%~8%左右；而當前，水利環境、公用事業等行業上市公司的平均利潤率達到15%~20%左右，PPP項目周期內的預期平均收益率處於行業中下游水平。
政府「重融資、輕管理」傾向存在。地方政府債務攀升和經濟增長放緩的矛盾是當前政府推廣PPP的主要動因，尤其是PPP的融資功能成為地方政府穩增長的救命稻草，這使其存在「重融資、輕管理」的推廣傾向。「重融資、輕管理」會對PPP推廣產生如下不利影響：一是項目生命周期內論證不足，存在地方政府履約風險。二是延續傳統行政管理脈絡，缺乏項目風險共擔理念。三是管理體制機制不健全，PPP運行的交易成本較高。
金融機構參與仍相對謹慎。在間接融資為主導的中國，金融機構尤其是銀行是否積極參與PPP，將決定PPP的成敗。而當前，在PPP法律和政府履約能力尚不健全的情況下，銀行等金融機構介入則相對謹慎。其主要受制於以下四方面：一是期限長，PPP項目投資回收期長，資金需求規模大，對銀行資金佔用時間也長；如基礎設施類PPP項目投資回收期一般為10年以上，長者30年。二是評估難，通常SPV是PPP項目融資的主體，而SPV項目公司可抵押資產少、現金流取決於未來項目收益，這與銀行現行基於歷史經營的信貸評估體系相背離；同時，項目參與者間的信息不透明和信息不對稱也增加了評估的難度。三是風險高，在項目建設經營周期較長的情況下，來自項目投資者信用、項目市場環境等方面的風險因素增加，准確預測市場前景的難度增加。且同時，PPP項目受政策影響較大，在PPP法律環境不完善的背景下，政府換屆可能會影響社會資本跟原來政府簽訂的一系列協議的執行。四是退出難，目前資本退出PPP項目的渠道仍較為有限。
商業銀行參與PPP的對策建議
PPP業務策略選擇建議
隨著P P P 相關制度的完善、項目科學性和可操作性的增強，以及平台融資功能的剝離和地方政府穩增長訴求的推動，PPP進入重要發展機遇期，PPP模式將成為公共投資的主要補充方式之一。但考慮到PPP模式走向成熟仍需時日，建議商業銀行選擇發達區域、重點客戶、優質項目積極介入。一是有利於增加綜合收益。參與PPP項目除可獲取利息收入外，還可以獲取資產託管、財務顧問與咨詢服務、現金管理等中間業務收入和資金沉澱，提高PPP項目的綜合收益水平。二是有利於提升資產質量。現有PPP項目庫總，80%左右的資金投向基礎設施建設。作為平台融資功能的替代，PPP模式雖弱化或取消了政府信用擔保，但項目承擔了部分公共產品或服務供給職能，且收益具有穩定性，資產質量相對競爭性行業和民營企業仍相對較好。三是有利於優化資產結構。在製造業、房地產投資增速持續下滑背景下，參與優質PPP項目有利於商業銀行調整信貸結構，降低對公信貸風險。此外，參與PPP項目有利於深化與政府及國有企業的合作關系，共同參與項目全流程運作。
總體參與策略及思路建議如下：
一是搶佔先機，拓展優質客戶。密切關注政策進展，加強與中央級地方政府的溝通協調，充分挖掘PPP市場機遇。加強項目儲備，加大營銷拓展力度，深挖客戶需求，重點營銷社會資本具有相關領域經驗、項目經營性現金流穩定、回報機制和價格調整機制完備的優質客戶和項目。
二是加強創新，降低資本佔用。積極研究支持投貸聯動模式，選擇優質項目通過發放貸款和設立（參與）投資基金相結合，減少大額、長周期貸款帶來的風險，並獲取高於貸款基準利率的股息收益。完善PPP產品體系，制定配套綜合營銷指引，探索符合PPP業務特點的抵質押擔保、項目管理、業務經營等模式。
三是強化能力，防範業務風險。強化能力建設，提升商業銀行參與PPP項目評價、評估等環節的專業化能力。加強准入管理，甄選客戶和項目，確保PPP項目參與各方符合國家PPP相關制度規定，符合商業銀行所屬行業授信政策。強化貸後管理，加強資金封閉管理，定期對項目財務狀況、抵質押品情況、持續條件落實情況、政府資金管理和支付行為情況等進行跟蹤檢查。
PPP業務產品配置建議
根據PPP項目的不同環節，商業銀行可為政府部門、社會資本和SPV項目公司提供不同金融服務。
PPP 業務風險防控建議
項目選擇建議
PPP項目資金需求大、項目周期長、不確定性大。在滿足商業銀行行業授信政策的前提下，應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的城市基礎設施和公共服務項目。主要項目選擇建議如下：
（1）項目符合財政部關於PPP的相關制度規定，符合行業、地區發展規劃、環保等政策，取得相關批准（審批、核准、備案）文件。
（2）項目納入財政部PPP綜合信息平台項目庫。優先選擇中央或省級示範項目，擇優選擇通過物有所值評價、財政承受能力論證的執行項目。
（3）項目需有明確還款來源、經營現金流穩定，項目合同中須有明確的回報機制和收費定價調整機制。使用者付費和政府付費獲得的收入需全額覆蓋貸款本息；且政府付費部門應納入同級政府預算，並按照預算管理的相關規定執行。
（4）項目資本金比率一般不低於項目總投資的30%。通過產業基金、股權性投資產品等方式進入的項目，對同一項目提供的股權類和債權類資金總額不得超過項目總投資額的80%。
（5）不得介入配套設施不完善及未通過價格聽證機制的項目。
客戶選擇建議
PPP 貸款業務的借款人是滿足財政部關於PPP相關制度規定的境內企業法人，包括社會資本或項目公司（SPV）。由於項目公司存續期短、難以滿足商業銀行貸款客戶條件，PPP項目決策時需同時考慮社會資本資質。主要客戶選擇建議如下：
（1）社會資本至少具有3 年以上公共服務和基礎設施項目投資和運營經驗，具備行業技術優勢，經營穩健。
（2）社會資本和項目公司股權關系清晰，均具有健全的組織架構和財務制度規范。
區域選擇建議
區域經濟水平和政府信用狀況是參與PPP項目的主要決策依據之一。主要區域選擇建議如下：
（1）項目位於直轄市、省會城市、計劃單列市。
（2） 項目位於地級市，需同時滿足以下條件：對還款來源是政府支付為主的，綜合考慮地方財政收入、GDP、地方政府負債等因素，地區生產總值在2000億元以上，且地方財政一般預算內收入需在180億元以上。
對還款來源是使用者付費為主的，除一般預算內收入、地區生產總值要求外，地方社會商品零售總額需在1000億元以上。
其他風控建議
PPP 項目從立項、建設、運營、移交是個系統工程，不同環節風險因素存在差異且相互影響。商業銀行需綜合考慮項目全周期風險點，加強動態管理。
（1）注重貸（投）前管理。除對社會資本資金實力、申報材料的真實性、合法合規性進行調查外，還需重點關註：權利義務，如社會資本承擔的責任、政府支付方式、風險分擔方式等是否合理；交易條件，如項目回報機制、收費定價調整機制等；調整安排，如合同變更、展期、提前終止，項目新增、改擴建需求等；履約保障等。
（2）尋求充分的風險緩釋。PPP模式下，貸款僅依靠自身資產為抵押，銀行對項目發起人其他資產基本沒有追索權。這要求商業銀行在開展PPP業務時，需著重注意落實項目抵押物（如土地和在建工程抵押、收費權和應收賬款質押等），並尋求其他風險緩釋手段，如參與項目建設運營的社會資本提供完工擔保、出具財務支持承諾、落實擔保公司擔保等。
（3）加強貸（投）後管理。一是實行貸款封閉管理，營銷項目公司開立資金監管專戶，將項目資本金、其他自籌資金、項目收入、政府支付（政府付費和財政補貼等）等資金歸集專戶封閉管理。二是建立台賬，跟蹤檢查項目授信使用、還本付息等情況，對敏感信息進行及時預警和報告。如若出現可能會影響正常足額還款的情況，要及時採取提前收貸、追加擔保等措施防範和化解貸款風險。