金融機構破產下的金融保障機制

『壹』 我國現行法律對金融機構破產有哪些特殊規定

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善與金融改革的不斷深化，金融機構破產問題日益引起人們的關注。在市場經濟條件下，在競爭規律的作用下，由於市場變化以及管理團隊經營能力的差別，金融機構可能出現經營困難、不能清償到期債務的境況。在這種情況下，金融機構既有可能通過重整或和解方式走出困境，起死回生，也有可能從此陷入破產，最後走向清算注銷。

在過去一個較長時期內，由於金融機構主要是由國家投資設立，而且是作為事業單位運行，因此對於金融機構不論因何種原因出現的經營困境，均由國家出面解決。隨著市場經濟體制的逐步形成與完善，對金融機構陷入困境的問題要逐步通過市場的方式來解決，即要通過重整或和解使其緩解糾紛走出困境，或者通過破產清算走向「死亡」。

在《中華人民共和國企業破產法》(以下簡稱《企業破產法》)起草過程中，對於金融機構破產的問題一直存有爭議。有人主張納入《企業破產法》，使金融機構的重整破產完全按市場規律辦事；也有人主張不納入《企業破產法》，直接針對金融機構破產制定專門法律。經過反復討論和徵求意見，最後通過的《企業破產法》作出了將其納入該法的規定。

金融機構破產的特殊性及國外立法概況

金融機構，即依據有關法律設立的、從事某種金融業務的企業機構。由於國家根據不同金融機構的經營情況分別制定有若干不同的法律，金融機構分為若干不同的類別。我國的金融機構主要包括商業銀行、證券公司、保險公司、信託投資公司、證券投資基金管理公司。此外，金融機構還包括依法設立的其他金融機構，如金融資產管理公司、有關財務公司、金融租賃公司、期貨經紀公司等。金融機構在其市場經營中由於市場變化或經營方面的原因，也會發生一般企業一樣的不能清償到期債務、資產不足以清償所有債務或者明顯不具有清償能力的情況，需要依法終止經營，解散機構，清理清償債權債務並消滅法人資格，即需要依法進行破產。

在破產過程中，金融機構具有不同於一般企業的特點：第一，金融機構所從事經營的資產由兩部分構成。一是公司的自有資本或者固有財產，包括企業設立時由股東投入的出資與經營所形成的資產，為公司資本與權益；二是由金融機構管理的客戶財產，包括吸收客戶的存款，接受委託的投資，吸收的保費，管理的保證金等。金融機構的投資經營活動要以兩部分財產來進行，他們既不能只管理客戶財產而放棄管理自己的財產，也不能只經營自己的財產而將客戶的財產棄之不理。法律要求金融機構在經營中將其自有資產與管理的客戶財產嚴格分離，甚至進行物理分離，嚴禁將兩種財產進行混淆經營，特別禁止侵佔客戶的利益。金融機構破產時，能用於清償債務的財產只限於其自有財產，不能拿客戶的財產清償債務。第二，由於上述特點，一旦市場變化或出現經營失誤，造成的損失就不僅是金融機構自己的損失，也勢必同時造成客戶的損失。在這種情況下，即使金融機構不能拿客戶的財產清償債務，也往往會導致不能「完璧歸趙」地歸還客戶財產。第三，商業銀行等金融機構的破產關閉涉及人數眾多，關繫到社會穩定，如果啟動破產程序，必須經監管機關批准。

對於金融機構破產問題，國外通常採取參加保險或建立基金的做法，即在有關金融機構開業時，就要參加保險或者參與相關基金，向其投入一定的費用，一旦這類金融機構破產，就可將破產事務移交保險公司或有關機構進行處理。

世界各國破產法對於金融機構破產的立法規定也各有不同，有的直接適用破產法，也有的由專門法或特別法加以規定。德國是在破產方面針對金融機構進行專門立法的國家。德國通過立法建立了金融機構破產的預警機制，設立了專門的聯邦銀行貸款監督管理局，各類銀行每年須向監督管理局上報年度財務審計報告。監督管理局對銀行實行分類管理。一是對風險較大的銀行實行以下措施：進行放貸限額管制；必要時凍結銀行資金；重新選擇銀行主管；禁止銀行向其股東分紅；派員進駐銀行以改善其工作。二是對危機嚴重的銀行從嚴處理，措施包括：全面凍結銀行資產(即停業)；積極尋求新股東注入資金以挽救危機(最長不能超過六個月)；申請銀行破產(只有監督管理局才有此權力)。三是注重預警機制，實行銀行再保險基金制度。即要求所有銀行在開業時按業務額自動交納一定會費形成基金，一旦銀行破產，以此基金支付儲戶。美國的破產法適用於金融機構的破產。該法規定國內保險公司、銀行、儲蓄銀行、合作銀行、信用合作社、住房貸款協會、信貸協會或工業銀行、股票經紀人和商品經紀人、投保銀行等類似機構都屬於該法規定的破產主體。俄羅斯破產法對金融機構破產和特殊主體破產規定得比較詳細，除在該法第九章對金融機構，包括信貸組織、保險組織、證券公司等的破產作出規定外，又制定了單行法，如適用於俄羅斯銀行業的《關於「信用機構破產」的聯邦法》，作為破產法關於金融機構破產規定的支持法。

我國《企業破產法》關於金融機構破產的特殊規定

金融機構破產總體上屬於企業破產，要適用《企業破產法》規定的原則與程序，但金融機構有自己的特點，也不能完全依照該法的所有條文來執行。針對金融機構破產的特點，借鑒國外經驗，我國《企業破產法》第一百三十四條第一款規定，商業銀行、證券公司、保險公司等金融機構有本法第二條規定情形的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構採取接管、託管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序。這一規定要求：

第一，金融機構達到破產界限的，國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對該金融機構進行重整或者破產清算的申請。這對國務院金融監管機構來說是一種特定的權力。在一般企業的破產中，能夠對債務人提出破產申請的，只有債務人與債權人，以及處於清算中的債務人的有關人員，如法定代表人、高管、股東等。而在金融機構破產中，需要破產的金融機構及其債權人，通常都不會主動提出破產申請，其風險和債務會繼續積累、擴大。本條授權國務院金融監督管理機構可以向人民法院提出對有關金融機構進行重整或者破產清算的申請。金融監管機構對其監管的金融機構的風險既了解得比較詳細，其評價也比較客觀，規定金融監管機構向人民法院提出破產或重整申請對於及時防範、發現和處理這種經營風險十分必要，也有利於對出現經營困難的機構進行及時救助，使其擺脫困境，起死回生。國外很多法律也有這樣的規定，有的甚至規定金融機構的破產只能由金融監管機構提出。當然，本條對於金融監管機構提出破產申請的規定，並不排除金融機構本身及其債權人依法提出破產申請的權利。

第二，國務院金融監督管理機構可以依法對出現重大經營風險的金融機構，採取接管或託管措施，採取必要的手段對其進行救助與 「整改」，使其擺脫困境。這是其他有關法律對監管機構的一種授權，即對於陷入困境的金融機構採取的相關救助措施，如《中華人民共和國證券法》第一百五十三條規定，證券公司違法經營或者出現重大風險，嚴重危害證券市場秩序、損害投資者利益的，國務院證券監督管理機構可以對該證券公司採取責令停業整頓，指定其他機構託管、接管或者撤銷等監管措施。《中華人民共和國保險法》第一百一十五條規定，保險公司損害社會公共利益，可能嚴重危及或者已經危及保險公司的償付能力的，金融監督管理部門可以對該保險公司實行接管。該法第一百一十六條規定，接管組織的組成和接管的實施辦法，由金融監督管理部門決定，並予以公告。

第三，對於對有關金融機構採取接管、託管等措施的，允許監管機構向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序，如以商業銀行為被告的經濟糾紛，以信託公司為被告的商事糾紛等。這一規定是針對當前金融機構清算中的特殊情況所採取的應對之策。近幾年來，國家對於出現風險的金融機構，絕大多數是由金融監管機構依照有關法律、行政法規的規定實施接管、託管等風險處置措施的。在此期間，經常發生債權人通過向各地法院提出訴訟或對訴訟結果要求強制執行，搶先取得金融機構的財產，使金融監管機構採取的行政處置措施無法正常實施的情形。為了順利處置出現風險的金融機構，維護金融和社會穩定，有關監管機構只能進行個案處理，由最高人民法院發出通知，要求各級法院中止對被接管、託管的金融機構的民事案件的受理、審理和執行(即所謂「三中止」)。但由於法院採取「三中止」措施法律依據不足，也引起一些當事人的非議，為此，上述規定為這種「三中止」措施的採取提供了法律依據，規定「國務院金融監督管理機構依法對出現重大經營風險的金融機構採取接管、託管等措施的，可以向人民法院申請中止以該金融機構為被告或者被執行人的民事訴訟程序或者執行程序」。人民法院對這樣的申請進行審查後，認為符合法律要求的，應裁定對該申請予以支持，待接管、託管人接管相關業務後，再依據有關法律對這種中止的程序進行恢復或採取其他形式進行處理。

金融機構實施《企業破產法》相關辦法的制定

金融機構破產不同於一般企業，因為這類機構的自有資產與他們負責管理的客戶財產是分離的，而他們的經營又要包括客戶資產。一旦出現破產，他們只能以自有的資產清償債務，而不能動用客戶資產。加之金融機構的破產涉及眾多客戶的財產利益，針對金融機構破產的這種特點，有關法律對於金融機構破產規定有一些相應的措施。例如《中華人民共和國商業銀行法》對於商業銀行的破產規定為，商業銀行不能支付到期債務，要經國務院銀行業監督管理機構同意，由人民法院依法宣告其破產。商業銀行被宣告破產的，要由人民法院組織國務院銀行業監管機構等有關部門和有關人員成立清算組，進行清算。即對商業銀行的破產，一是要經銀行業監管機構同意，二是要由有關部門參加組成清算組，三是在有關程序上也需要有一些特殊規定。《信託投資公司管理辦法》規定，信託投資公司不能支付到期債務，經銀行業監管機構同意，可向人民法院提出破產申請，即對信託投資公司的破產要經銀行業監管機構同意。

針對金融機構破產的特殊性，《企業破產法》也規定了一些原則性要求，對這種要求的實施，有賴於一系列具體措施相支撐，為此，《企業破產法》規定，國務院可以依據本法和其他有關法律的規定製定實施辦法。即對這類機構的破產，從總的原則來說要適用《企業破產法》，但就操作而言，還要由國務院依據《企業破產法》和有關專門的金融法律的規定製定實施辦法後，按照《企業破產法》與有關實施辦法的規定來執行。-

『貳』 金融危機中中央銀行的作用

央行在危機中，可以發揮的作用

一個是救助陷入困境的銀行，避免金融機構資金鏈斷裂，引發連鎖反應，導致整個金融體系崩潰

第二是調整利率水平，降低融資成本

第三對金融機構實施必要的窗口指導，引導銀行合理放貸，服務好實體經濟

第四是外匯管制，限制投機資本出逃

第五有限度的干預外匯市場，維護匯率的相對穩定，並進行合理的調整，以平衡進出口

央行發揮上述作用往往需要行政、市場兩種手段並用

『叄』 商業銀行破產的商業銀行破產法律制度的完善

一、必須協調各相關法律的規定和適用。
世界各國商業銀行破產的法律淵源主要是《破產法》和《商業銀行法》，由於各國破產制度不同，兩法之間的協調問題大致分為三種類型:第一種，由普通《破產法》對商業銀行的破產加以規制。商業銀行一旦進人破產程序，完全由法院主導，由法院指派破產管理人或接管人對其活動進行控制。至於是由一般法院審理還是專門由破產法院審理，各國不同。從破產案件的復雜性、破產案件對法官和破產管理人要求的專業化程度高等因素，破產案件一般由專門法院審理。第二種，商業銀行破產以《破產法》為一般適用，同時在《商業銀行法》對商業銀行破產作特別規定。第三種，制定專門的《商業銀行破產法》。
我國現行的商業銀行破產法律制度主要有《企業破產法》(正在修訂)、《商業銀行法》、《民事訴訟法》、《公司法》、《銀行業監督管理法》、《人民銀行法》、《金融機構管理條例》等。一般學者認為，金融機構的破產涉及到存款人、債權人，在當前還沒有建立存款保險機制、投資者補償基金的情況下，金融機構破產會比一般工商企業破產更為復雜，因此提出不將金融機構列人《破產法》或者「由國務院另定」，即制定(金融機構破產條例》對金融機構破產作出特別規定。但是，按照國際經驗和國際組織的倡議，應將金融機構破產納人普通破產法。因此，也有學者主張，在《破產法》中規定專門章節，規範金融機構破產的特殊問題。不論做哪種制度安排，協調各相關法律的規定和適用當屬必然。
二、確定適當的破產申請人。
對於何人具有破產申請人資格問題，各國規定也有三種做法:第一種，申請人限制為債權人。第二種，在債權人之外，監管當局或指定的接管組、清算組也可以提出。第三種，監管當局是惟一的申請人。多數國家採用第二種立法模式。
應當說，監管當局作為破產申請人的制度安排有其法理依據:第一，銀行業監管當局對金融業的准人、退出、持續性的監管，滲透到金融活動的全過程，利用特殊地位，監管當局能夠比較全面的獲得金融機構經營狀況的信息，對金融機構的持續性經營能力、償付能力作出准確判斷。相比較債權人，監管當局的信息優勢十分明顯。第二，銀行業監管當局對金融機構所作出的判斷是基於社會金融秩序和公共金融安全利益。監管當局的法定職責是維護金融秩序，保護存款人利益，維持金融穩定。在這樣的監管價值目標之下，對於金融機構的經營活動所做的判斷並非僅僅考慮個體利益，而是更多的考慮到個體對整體金融秩序的影響。以此角度，金融監管當局當可成為金融機構破產申請人。第三，監管當局作為破產申請人與債權人為申請人並不構成沖突。監管局作為破產申請人是對債權人為申請人的補充，而不是排斥債權人履行權利。如果僅把監管當局作為惟一的申請人，可能導致由於監管當局怠於行使職權而使情況惡化，錯過對金融機構重整或清算的最佳時機，最終損害債權人利益;或者，監管當局被尋租，而使情況惡化的情況發生。
依據《破產法》的有關規定，可以對商業銀行提起破產申請的申請人包括債務人、債權人。此外，《商業銀行法》設置了一個前置程序，即「經銀監會同意」。現有法律並沒有確立監管當局作為破產申請人的資格，是為缺失，應在相應法律中加以完善，明確規定監管當局、接管人、債權人為破產申請人。
三、設置合理的破產條件。
目前，比較一致的意見，認為金融機構破產條件應為「不能清償到期債務」，而「資不抵債」不適用於金融機構，主要是商業銀行破產。
不能清償到期債務當然構成進人破產程序的法定條件，此無異議。但是，一味排除資產標准並非可取。當由於種種原因，債權人無法獲得銀行經營信息，或者不能及時履行權利等情形下，商業銀行已經發生嚴重的流動性風險，此時如果處置及時或許不至於累及過眾，如果放任，則可能引發更大的危機。這時，需要法定資產負債標准作為破產條件，而能夠依據該條件對商業銀行提起破產申請的正是前述的銀行業監管當局。
確定何種資產負債標准作為破產條件並非易事。一般商業銀行資產負債出現問題:第一，超額准備金急劇下降，儲備資產下降。第二，資產流動性下降，出現流動性缺口，核心存款與總資產比例下降，貸款總額與核心資產比例上升，易變負債與總資產比例上升。第三，資產質量惡化，不良貸款膨脹，資金大量沉澱出現虧損或虛盈實虧。
第四，資產負債期限和結構嚴重失衡，風險集中度提高。
第五，資本充足率持續下降。然而，這些標準是定性評價，是描述性標准，如以此為法定標准，必然導致監管當局自由裁量權過大，權力被濫用。因此，確定破產的資產標准需要數個量化性標准，該標准應當對商業銀行具有普適性。本文以為，在數個量化標准中流動性指標、資本充足率指標、貸款集中度指標是三個核心指標。各指標的數量標准應當借鑒證券市場上市條件數量指標的形成過程，及時調整和修訂。
四、明確清算人的指定及其權利、義務。
依據《商業銀行法》的規定，我國商業銀行的破產清算人由人民法院組織，由銀監會及有關部門和人員參加組成。清算組人員構成對於確保清算償債的公平與秩序十分重要。如果法院指定清算人全部由行政部門人員構成，則可能造成行政權力借口公共金融利益而損害債權人及利益相關人的利益，有悖公平清償的目的。為了維護債權人、利益相關人的合法權益，在清算組組成人員中應當明確規定有一定數量、比例的債權人、股東或職工參與，便於利益者對商業銀行破產清算的監督。
世界銀行和國際貨幣基金組織發起的「全球銀行破產行動計劃」，確立了清算組進行清算活動應當遵循的基本原則，其目的是為破產銀行的債權人和股東謀取最大的利益。我國《破產法》規定，「清算組負責破產財產的保管、清理、估價、處理和分配。清算組可以依法進行民事活動。
對破產企業未履行的合同，清算組可以決定解除或繼續履行。」《商業銀行法》對於破產清算組的權利、義務沒有作出明確規定。應該說，清算組一旦控制商業銀行，債權人、股東等利益相關人讓位於清算組，其利益的控製取決於清算組的行為，此時，應當保障債權人、利益相關人的知情權和異議權，並規定該權利可訴請法院救濟。唯如此，清算組方能在有效監督下為公平清算行為。
五、確立特別的清償次序。
普通《破產法》的債務清償次序一般不適用於商業銀行破產。美國聯邦破產法規定，如勞動債權、各種擔保債券並不當然優先。主要原因在於，商業銀行破產中加人了存款保險制度、中央銀行再貸款援救等金融安全網因素。
在存款保險制度下，以強調優先債權優先，實則是用存款保險制度為少數債權提供償付保障，違背存款保險制度建立的初衷，損害中小存款人，特別是個人存款人的利益，不利公平。
我國《商業銀行法》規定，商業銀行清算清償次序為清算費用、職工工資、優先債權、一般債權。《公司法》則規定，公司清算的清償次序為清算費用、所欠國家稅款、職工工資、優先債權、一般債權。這裡面至少有幾個問題需要釐清:第一，勞動債權是否優先。修訂的《破產法》對於勞動債權是否優先問題一直存有爭議。一般認為，勞動債權包括拖欠的職工工資、拖欠的職工養老、失業等社會保障費用、解除勞動合同的補償金三部分，勞動債權優先並不存在爭議，但其是否優先於其他擔保債權值得商榷。在商業銀行破產中，勞動債權是否優先於其他擔保債權同樣值得疑問。金融機構之間借貸十分普遍，而且數量巨大，如果在商業銀行破產案件中，勞動債權優先於一般擔保債權將極大危害金融機構利益。第二，中央銀行提供的再貸款如何清償。中央銀行的再貸款是為了拯救商業銀行提供的資金支持，其來源於中央銀行發行的貨幣量。當商業銀行難以被拯救，進人破產清算時，理應對中央銀行提供的再貸款這類無擔保債權優先清償，並且應當明確規定其清償次序在國家稅款之前。這類資金不應成為商業銀行經營成果的構成部分，不得再征稅，應在稅款之前清償，以體現該資金的特殊屬性。第三，存款保險制度償付給商業銀行的資金是否與商業銀行清算財產合並。存款保險制度設立後，一旦商業銀行破產，可以獲得一定的存款保險償付，該資金應當與破產財產分開使用，主要優先償付中小債權人，特別是個人債權人的債權。

『肆』 金融危機下，中央銀行應採取哪些政策

我國中央銀行職能及化解金融危機的政策
（一）金融系統穩定評估和預警政策
金融系統穩定評估和預警政策就是對金融系統進行評估，對金融風險進行預警預報。完善的金融系統穩定評估和預警政策有利於避免和降低金融危機帶來的巨大損失，有利於防止和降低國外金融危機的傳染和沖擊，也有利於防範和化解金融自身的風險。由於我國的金融穩定工作於2003年才剛剛正式起步，對系統性金融危機的認識和評估還比較困難。因此，為加強我國的系統性金融危機監測和管理，要強化銀行、證券、保險三個行業的風險監管，大力推動這三大行業各自的系統性風險評估。人民銀行金融穩定要在單個金融機構、單個行業的微觀審慎監管的基礎上，監測和預警中觀和宏觀層面的更為重要的系統性金融風險，加強對金融業整體風險的監測預警和評估，並借鑒國際貨幣基金組織推廣的「金融部門評估規劃」，盡快探索建立像金融穩健指標、壓力測試標准與准則評估等一些包括相關經濟指標在內的金融穩定統計指標體系。
（二）存款保險政策
存款保險政策是指由存款性金融機構集中起來建立一個保險機構，各存款性金融機構作為投保機構交納保險費，當投保機構面臨危機或破產時，由保險機構向其提供流動性資助或代替破產機構在一定限度內對存款者支付存款。由此可見，存款保險政策能在一定程度上起到穩定存款人信心和穩定金融體系的作用。我國理論界和實際工作部門目前正在加強對我國銀行存款保險政策的研究，創造條件盡快建立符合我國國情的銀行存款保險體系。
（三）最後貸款人政策
各國中央銀行大都承擔最後貸款人職能（歐元區成員國的央行除外），中國人民銀行也不例外。作為金融機構的最後貸款人，中國人民銀行承擔著對有關金融機構流動性監控、救助有問題金融機構以防範系統性金融風險的職責。最後貸款人政策是防範系統性金融風險的最後一道防線。最後貸款人政策的合理有效運用，可以挽救一些陷入困境的金融機構，防止流動性問題擴大和系統性金融風險的發生。但是，過多的運用最後貸款人政策來救助金融機構會導致道德風險：給予金融機構管理層冒險激勵以得到更多的隱性的援助補貼；金融機構債權人因存在政府會出面援助有問題金融機構的預期而降低對金融機構行為的監督和選擇。因此，中國人民銀行在行使最後貸款人職能時應當有其決策標准。也就是說，並非對每個有問題金融機構都一律提供流動性支持。當有問題金融機構申請中央銀行流動性支持時，中國人民銀行一要看該機構是否具有系統性特徵，即該機構的破產是否會引發系統性金融風險，二要看該機構是否已經資不抵債。中國人民銀行應當建立一套指標體系，以判斷有問題機構的風險狀況及其風險特徵，從而為其是否行使最後貸款人職能提供決策依據，以確保中央銀行資金安全，防範道德風險。
（四）支付清算體系
支付清算體系被認為是金融基礎設施的核心，因此，各國中央銀行把支付清算系統的安全性與高效性放在維護金融穩定的首要位置，力求使中央銀行對支付清算系統的監測管理涵蓋與大額資金交易有關的各個領域。而從中國目前看，已經初步形成了以中國現代化支付系統為核心，商業銀行行內系統為基礎，同城清算所並存的支付清算體系。從金融穩定的角度看，現行支付結算體系存在三個主要問題：
風險管理。由於人民銀行負責支付清算系統的建設和相關標準的制定，而中國銀監會負責對銀行卡業務的監管及相應的資金交易。這部分風險監管尚游離在人民銀行的支付系統監管之外，對支付系統的穩定性造成一定的不利影響。
支付的最終性問題。這個問題的關鍵是已經完成結算的支付是否可以撤銷，是否是無條件的。尤其是參與清算的金融機構破產情況下的支付最終性。一般而言，從違約到破產通常需要一定的時間。市場參與者在破產情況下進行支付是否有效，還有待於法律的確認。
軋差安排的法律確認。這是一個關繫到結算及時性的問題。我國現行法律還沒有關於軋差安排的專門條款或者司法解釋，在實際操作中也不存在廢除軋差結果的做法，已有的做法是破產參與者引起的損失都由中央銀行兜底。這種做法會使參與者淡化風險意識，也不利於支付服務的市場化發展。
（五）危機管理的應急政策
防範金融危機要立足於早分析、早校正。要盡快建立和完善風險處置措施，尤其在由於個別金融機構風險引發的金融危機中，要有一些政策和措施及時地發現金融機構的風險，使金融機構在風險加大或資產質量變差的情況下，有足夠的壓力盡快地加以糾正。同時，對於國際金融危機的不可預測性、傳染性和危害性，也需要通過建立長效的危機應急處理政策才可能在突發性金融危機發生時將損失降至最低、將風險控制在最小范圍內。為此，人民銀行應做好以下工作：
危機應急組織體系。統一制定和部署金融應急處理方案及其組織實施。人民銀行總行、分行以及中心支行要建立相應的應急小組。
金融應急信息共享政策。中央銀行和其他各個監管部門，應就監管信息的溝通建立相應政策；中央銀行與各有關涉及應急處理政策的政府部門建立應急信息共享政策；涉及金融穩定評估的各個部門之間應建立信息交換政策。
金融應急備份系統。這個備份系統包括備份的支付結算網路、備份的資料庫和數據處理中心、備份的計算機網路系統、備份的工作場所、備份的辦公網路系統等，建立有效的金融應急備份系統，可以在金融危機發生時保證金融業務的連續性，即使在金融系統遭受大范圍破壞後也能夠迅速恢復。

（2141個字）

『伍』 如果金融機構破產或者解散，那銀行卡或者金融機構賬戶持有人裡面的錢怎麼辦

根據現行的銀行存款保險制度，個人在銀行類金融機構的存款50萬元以內是必須全額賠付的，存款超過50萬或者是其他金融機構就會按清算流程按比例賠付。

『陸』 請你從德，日，英選擇一個國家分析下其現行的金融監管體制，金融危機背景下其選擇談談自己的看法

日本傳統的金融監管制度側重於事前限制，從而形成對金融機構過度保護的監管機制，隨著金融監督廳的設立和運營，金融監管將轉變為注重事後監督，以國際統一會計標准和法律規范交易行為促進競爭的機制，真正建立起透明、公開、公正的金融市場。

目前世界各國的金融制度大體可分為兩類，即主要依賴銀行借款（bank-oriented system）和主要通過資本市場（market-oriented system）這兩種制度 .前者一般存在於資本市場相對欠發達的國家，日本是其典型代表。 與日本金融制度相適應的日本的金融監管制度，它涉及政府金融主管部門對金融機構經營的限制、管理、監督等各個方面，是政府行為與金融機構經營行為相互聯系的中心環節，充分反映了日本式金融制度的特徵。

當然任何一個國家金融制度的形成都是由其經濟發展的階段性和特殊性決定的，日本也不例外。包括金融監管制度在內的日本的金融制度是在戰後日本經濟高速發展時期形成的，當時的特殊背景是：投資資金嚴重不足；經濟持續增長；經濟處於相對封閉的狀態。因此，建立於資金匱乏時代的金融制度必須實現以下基本的歷史使命：一是保證將有限的資金投入經濟優先發展的部門，並使之得到有效利用；二是實行行業限制，防止過度競爭引起的金融機構破產。這樣，通過政府指導下對金融機構經營的限制、管理，使銀行承擔了企業應該承擔的風險，同時，又由日本的中央銀行�；�；日本銀行和日本政府承擔了銀行應該承擔的風險。即通過風險的轉移，才保證了銀行有積極性投資於一般情況下企業難以單獨承擔風險的新型產業領域和技術部門。 傳統的金融制度在當時的歷史時期發揮了巨大作用，為戰後日本迅速躋身於先進工業國家提供了制度保證。但80年代中期以來，特別是在金融自由化、國際化潮流沖擊下，即使依賴銀行借款為主要融資渠道的國家，金融領域的交易規則日趨與資本市場型國家相同，也就是說統一的國際金融市場要求在金融交易、金融服務甚至金融監管方面實行統一價格、統一規則和統一標准，這樣日本金融制度，首先是金融監管制度實現徹底變革就迫在眉睫了。

金融監督廳的職能作用

日本傳統的金融監管制度中，大藏省擁有至高無上的權力，集金融計劃立案與監督檢查職能於一身，是造成金融領域不正當交易的根源，也是不良債權問題得不到徹底解決的原因，因此遭到了國際社會和國內企業界的強烈批評。為了根本扭轉不良債權的發展趨勢，解決權力過度集中的弊端，日本政府決定將大藏省的金融監督檢查職能獨立出來，組建專門的金融監管機構，完善金融監管制度。這樣，1998年6月22日日本金融監督廳作為日本總理府外局，一個完全脫離大藏省的組織機構正式投入運營，這標志著日本傳統的金融監管制度的結束。以往側重於事前限制，從而形成對金融機構過度保護的監管機制，將轉變為注重事後監督，以國際統一會計標准和法律規范交易行為促進競爭的機制，真正建立起透明、公開、公正的金融市場。

金融監督廳將強化對市場負責的金融檢查，重視會計監督的公益性。進入21世紀，企業價值評判標準是什麼？它不再是企業實物資產的合計額，而是企業信用。日本金融機構的不正當交易，例如大和銀行紐約分行違法事件以及山一證券公司進行帳外交易等，使國際金融市場失去了對日本的信任，日本金融機構融資利率的風險加價不斷上升，同時導致了資本外流。

為恢復金融機構的市場信譽，首先要根據更加先進的會計方式完善金融機構的財務報表。只有實現了這一前提條件，才能確定統一、公開的標准檢查各個金融機構資產負債真實狀況，決定應該處理的金融機構的排序。其中要特別針對市場反映不佳的金融機構予以充分注意，這類金融機構的表現一般為：①股價純資產倍率較低；②必須支付較高的風險加價才能籌集到資金；③信用評級較低。對此類金融機構甚至連其集團內相關公司都應列為重點審查對象。 在檢查確定金融機構貸款資產時，核算不良債權的會計方式，應該採用更加嚴格、先進的美國會計標准（會計標准書第114號和第118號）。美國標准可迅速准確地判斷貸款債權的風險，即當減免利息或預計回收有困難的貸款債權，其帳面價值降低到以貸款時（減免利息以前）的利率貼現預計流動性後的現值的水平時，可以馬上掌握減免利息造成的損失或呆帳風險上升形成的損失，以便及時採用有效措施。

通過徹底檢查金融機構的資產內容，可以杜絕偽造損益（為實現帳面上需要的一定損失、收益而降低自有資本或發放補交利息的貸款等）塗改帳目的現象，准確無誤地查出應該破產的金融機構。被查出的金融機構則必須執行嚴格的機構重組，徹底分離股東資本和次等信用債券，並撤換負責人、裁減員工、降低留用人員的工資和補貼等。 根據對資產的檢查認為可以繼續經營的金融機構，如果自有資本不足，也應實行及早完善自有資本的措施，防止問題的發生。當然對破產的處理，一方面要對沒有繼續經營希望的金融機構進行清算，另一方面還應救助有可能恢復經營的金融機構順利實現重組。這一過程中必須注意避免金融機構交易對象企業的連鎖倒閉。

為確立長期有效的金融監管體制，新建的金融監督廳應該發揮下述職能： 1、恢復市場對金融機構財務報表的信賴，採用美國會計標准，有義務向監督主管部門通報監管法人的違法行為。 對非上市金融機構（例如相互生命保險公司、信用合作社等組合金融機構）必須履行與上市公司相同的義務：進行同等程度的信息披露（公開財務情報等）以及實行會計監查。特別重要的是，必須公開人壽保險公司債務的時價評價額，因為人壽保險公司一般持有巨額的高風險高回報債務。

2、以徹底的信息披露為基礎將市場信息積極用於金融監督過程中。金融監督廳有義務要求金融機構用有市場性的一些次等信用債券籌集一部分自有資本，當其利息上升超過國債利率的一定程度時，可提高存款保險費率或縮短檢查周期。但這些次等信用債券只能由該金融機構持有，禁止轉移給與該金融機構有業務關系的其他公司和其他接受存款業務的金融機構，使這部分次等信用債券作為一面鏡子，用市場對這些債券的評價反映該金融機構的信用狀況。

3、金融監管部門必須公開金融機構的檢查結果和申請資料中不涉及顧客隱私的一切信息。還必須公開接受行政處理的問題金融機構其違法違規的事實真相。

4、修改存款保險法等有關法律，當金融機構董事長、財務總監等高級管理人員有偽造財務報表等帳目，而沒有接受嚴格的會計監查，對金融機構的財產危害影響儲戶利益時，存款保險機構必須作為儲戶的代理人追究上述人員的法律責任。

5、設立完全由外部人員組建的監查委員會等機構，並義務對從業人員進行相關的法律教育。 另外，目前金融監督廳定編人員403人，其中從大藏省調入370多人，其他人員來自法務省、通產省等。由於金融技術日益提高要求金融檢查監督具有很強的專業性，因此金融監督廳今後可能向社會募集精通企業財務的公認會計師和民間法律界人士。戰後積極參與金融管理監督的大藏省銀行局和證券局已於1998年6月19日停止了工作。但金融企劃局仍然留在大藏省內。大藏省主要負責金融計劃、立案，並負責加強與向金融市場提供流動性的日本中央銀行的聯系。 總之，改革中的金融監督廳將變行政指導式的保護監管為市場條件下的制度監督，所以必須強調這種金融監管的中立性原則，即不僅要對作為一般企業的金融機構負責，更要對市場（投資者）負責，因此作為監管基礎的會計監查程序、監查報告是一種公益性極高的行為，也是市場對參加者的要求。唯此才能統一資產質量的衡量標准，使市場競爭更加公平透明，也才能根本擺脫日本傳統體制中「人為裁度、隨機變化」 監管方式，提高量化裁決標準的監管方式的科學性。

過渡銀行

1998年6月30日日本政府出台了組建「過渡銀行」分階段處理破產銀行的設想（見表1）。根據日本目前的法律制度，從維護股東和債權者權利出發，破產銀行不能馬上歸入國有銀行，因此組建「國家管理銀行」，破產銀行以法人資格可繼續存在。「國家管理銀行」在保護借款者的同時協助破產銀行尋找合並、出售的對象，最終維持金融機構的重組。破產銀行在國家管理之下可延續2年的經營，2年內如果仍然沒有找到合並者或購買者，則將貸款債權和存款債務轉移到「國有銀行」。在處理破產的第二階段，法律上消除被國家管理銀行接管的破產銀行。

日本政府推出的「過渡銀行」設想，最大特點是金融監督廳確定破產銀行並不直接轉化為國有銀行，而是作為「國家管理銀行」繼續其業務。由金融監督廳選擇任命的管理人掌握經營權，但只要金融機構的債務沒有超過債權，股東和債權者權利就可以得到保護。金融監督廳負責檢查管理銀行的資產內容，並接受存款保險機構的資金援助，將不良債權移交整理回收銀行管理。特別是必須精確檢查需注意回收的第二分類債權（灰色債權），嚴格區分應該移交整理回收銀行的債權和可以繼續融資的債權。 這樣將有助於防止管理銀行自查質量的惡化，此外由於提高了資產內容的透明度，便於與其他銀行交涉合並或賣出等問題。如果2年內仍不能合並或出售，可以將管理銀行轉變為國有銀行，這時可以要求股東承擔損失，同時處理賣出資產。

日本的設想是以美國的「過渡銀行」為藍本制定的。美國的過渡銀行是接受銀行的一種形式。美國聯邦存款保險公司管理破產的金融機構，並利用破產金融機構的分支機構、營業所和從業人員繼續進行融資活動。美國的過渡銀行表面是以接受破產金融機構的形式出現的，但實際很多情況下是將債權和債務移交給由存款保險公司出資組建的新的金融機構。在美國原則上以在2年內賣出債權為目標，「渡橋」作用很強，因此稱之為過渡銀行或橋梁銀行。美國的過渡銀行制度下，管理人擁有極大許可權，可以不經過股東代表大會，強制性地將破產銀行的資產、負債轉移到新銀行。甚至就連債權和擔保不動產的固定抵押權也可以在不召開債權者大會的條件下直接交新銀行接管。

相比之下，日本為保證過渡銀行作用的發揮，還必須完善有關法律，主要包括以下方面： ●如何負擔新融資的損失 研究30萬億財政投資的應用范圍→ 修改存款保險法、是否還包括預算措施？ ●如何籌集新的融資 研究30萬億財政投資的應用范圍→ 修改存款保險法 研究採用有政府擔保的日本銀行借款→ 變更預算總則 ●債權。固定抵押權的移交管理 研究在沒有債權者同意的條件下如何進行迅速處理的問題→採取民法上的特例措施 ●破產銀行股東大會的事後承認 研究在沒有股東代表大會手續的情況下如何轉讓經營→採取商法。破產法上的特例措施 由於日本有關法律制度有待進一步修改完善，因此，日本過渡銀行能否確實發揮類似美國過渡銀行強製作用，積極轉移債權和固定抵押權，在2年期間內迅速消除破產銀行的債務負擔，使金融體系保持透明、高效的競爭秩序仍有很大困難。

首先，日本政府至今也沒有一個基本表態，到底打算破產多少包括大銀行在內的金融機構。政府已發行過兩次空頭支票。1995年表示不向信用組合以外的金融機構投入財政資金，1996年表示大銀行一家也不破產。其次，在過度銀行設想中可能需要投入巨額的財政資金，這在「保護借款者」名義下的財政投資很可能再次導致經營倫理風險，即姑息經營者的不正當經營行為。財政資金救助的30萬億日元中有17萬億是為了保護破產金融機構儲戶存款的。 在過渡銀行的第一階段，破產的金融機構將移至國家管理之下繼續與以往相同的業務。這就意味著將實現徹底的「保存現狀」。本來破產金融機構正是由於缺乏審查能力才不能維持經營的，它們轉移到國家名義下就有能力直接進行公共資金的融資和審查了嗎？唯一的期望只能是金融管理者具有超人的能力。解決不良債權問題，歸根到底必須要採取一種與形成透明、競爭的市場並不矛盾的形式，目前就如何確定破產金融機構，政府應該有一個明確的表示。

不良債權的分類處理

對不良債權分類處理實際上是美國80年代後期聯邦存款保險公司處理破產的S&L 的經驗總結。即根據債權的質量標准判斷金融機構是否破產或重組的監管程序。其順序是，首先各金融機構根據自身標准對資產內容進行自查，將債權劃分為4類：Ⅰ。正常債權；Ⅱ。確保債權回收的各項條件尚未得到滿足，或信用上仍存在懷疑的、很有可能不能回收的債權 （slow）；Ⅲ。對最終能否回收和能否得到債權的全部價值抱有重大懷疑，預計可能出現損失，但又無法確定損失額度的債權 （doubtful） ；Ⅳ。已經不可能回收或判斷已無價值的債權 （loss）。其次，針對分類實施適當的償還、抵押。再次，作出正確的財務報表，計算自有資本率。最後首先外部監查、並向主管

部門報告，由主管部門決定是否執行「及早糾正措施」。

日本金融監督廳借用美國的做法對債權進行分類，主要為了明確統一標准核實資產內容，以便進行處理。目前在處理不良債權問題中難度最大的是處理"必須注意回收的第二分類債權"即灰色債權。一般情況下接管銀行均強調"只接收正常債權"，這樣第二分類債權就找不到出路了。因此，金融界呼籲為了健全銀行的財務內容，必須公開銀行的債權狀況並增加呆帳准備金，所以灰色債權問題對金融結構的調整與重組形成了巨大沖擊。 日本北海道拓殖銀行破產後，存款保險機構贈與接管其業務的北洋銀行一筆財政資金。北洋銀行用這筆資金作為灰色債權的呆帳抵押金，填補北海道銀行呆帳虧空。日本長期信用銀行由日本住友信託銀行救援合並，預計存款保險機構將以購買優先股的形式向住友信託銀行注資。這樣，住友信託銀行即使與「長銀」（「長銀」是用自有資本作灰色債權的准備金的）合並，也不至於降低自有資本比率。 日本的企業對銀行債權分類十分關心，但存在一種誤解，認為分類債權的標准只有企業的信用度一項。實際上基本分類標准有兩項：對貸出債權一是根據企業信用度決定的「企業分類」；二是根據擔保進行的"擔保分類".即在各銀行獨自對其貸款企業信用按照五級標准對債權進行分類的基礎上，再根據對借款企業貸出總額的擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類擔保情況進行再次的分類。

例如申請公司更生法的破產企業其貸款余額為20億日元，假設確實能夠收回的擔保�；�；存款、國債等有1億日元，這1億屬於第一分類債權。假設不動產擔保的有5億日元，其中70-80%是第二分類債權，因為認為它收回的可能性比較大。而成為問題焦點的就是需要注意的灰色債權。被市場認為經營不穩定的綜合建築公司、流通公司和非銀行金融機構的絕大部分被劃分為需要注意的對象，因此對這些企業的貸款中沒有存款擔保的全部債權都是第二分類債權。 1998年1月大藏省公布了城市銀行等大銀行對債權質量進行自查（1997年度）的統計結果。在431.7萬億日元的貸款中，第二分類債權佔45.3萬億，「而45.3萬億中不動產擔保不能彌補損失的部分超過30萬億日元」。 另據金融監督廳1998年7月17日公布的經營存款業務的金融機構自查的問題債權（第二分類和第三分類債權合計）達87萬億日元，約為各個金融機構已公布不良債權（包括貸款對象企業破產和本利延期支付形成的不良債權）的2.5倍。就對經營存款業務的全部959家金融機構（包括農協和信用金庫、信用組合在內）統計，信用供給總額為795萬億日元，其中第三分類債權69萬億日元、第二分類債權80萬億日元，兩者合計占信用供給總額的11%.

以上銀行中，城市銀行等主要19家大銀行、地方銀行和第二地方銀行第二、三類債權為71萬億日元。據大藏省1998年1月的統計，包括第四類債權的76萬億問題債權中第二、三類債權達74萬億日元。僅就第二、三類債權比較，半年來只減少了3萬億日元，這是因為即使能大量償還不良債權，但新的第二、三類債權卻不斷出現。 另外，從上次的決算開始採用了與美國同等嚴格的審查標准，根據該標准查出並公布的日本全國銀行的不良債權（風險管理債權）達29萬億日元，比以往標准統計的不良債權額增加4萬億日元。

風險管理債權一般包括全額的第四分類債權、大部分第三分類債權和一部分第二分類債權。雖然第二分類債權並不等於不良債權，但其中包括了大量的必須有抵押擔保的貸款。金融監督廳將對大銀行一律進行審查，核實各銀行以第二類債權為主的自查結果，如果判斷擔保不充分或有形成呆帳的可能，則督促金融機構增加呆帳抵押金 . 但目前金融機構對第二類債權即灰色債權的抵押率各不相同。一些城市銀行根據過去10年交易對象企業的破產概率（實際破產率）計算抵押率，但也有一些銀行則根據經濟環境的惡化程度計算抵押率。不同的抵押率標准大致包括下述幾種：大銀行抵押率：1-5%（未公布只是一種推算）。日本銀行調查的呆帳率：16.7%（標志1993-94年日本銀行調查的第二分類債權經過了3年時間轉變為呆帳債權的部分所佔比率）。尾山構想：20%（目標抵押率）。美國聯邦理事會：15%（將相當於聯邦銀行第二分類債權的這部分債權劃分為兩種債權，15%的抵押率用於不能回收的可能性更大的那種）。而一般在決定抵押率時需要考慮的方麵包括：過去的實際呆帳率；今後的經濟環境；國家風險的程度；對貸款對象或特定業種信用供給的集中狀況；呆帳的償還、不周轉債權的情況等。 因為灰色債權的性質比較特殊，既接近不良債權也接近正常債權，而且圍繞如何公布和處理這部分債權的問題銀行界與日本銀行的觀點並不統一。為了正確地掌握灰色債權的真實情況，金融監督廳要求金融機構提交的報告中必須對灰色債權再劃分為4部分進行詳細分析，並從7月份開始對大銀行進行這方面的檢查。①沒有擔保，歸類為須公布的不良債權；②雖然沒有擔保，但尚未達到歸類於須公布的不良債權的嚴重程度；③有擔保但仍歸類於須公布的不良債權；④有擔保可以不作為須公布的不良債權。

總之，為了盡快處理不良債權問題，明確債權分類是判斷有問題的金融機構或破產或合並的前提條件。特別對第二分類債權的劃分與消化更具有很強的政策性。只要貸款對象企業的正常經營得以維持，景氣有希望恢復，第二分類債權就可能轉化為「寶藏」，最近一些外國公司大舉購買日本的第二分類債權便是一種證明。 日本金融監管制度改革對解決不良債權問題起到了積極的推動作用。相信在逐步統一標准，嚴格事後監督與處罰這一新的監督管理機制下，日本金融體系能夠迅速恢復活力，從而為日本經濟的復甦創造良好環境。

『柒』 關於中國幾家金融機構的破產倒閉的問題，高手進

我就是原海南發展銀行的，據我的了解，每次出現金融機構關閉的情況時，股市基本沒有相應的波動，因為被關閉的金融機構的規模都不大。
另外目前為止，被關閉的金融機構還沒有一家被正式宣布為破產的，僅僅是行政關閉而已。其原因一是面子問題；一是按正常的會計核算來說，被關閉的金融機構並沒有資不抵債，只是沒有足夠的現金來支付到期債務；還有就是一旦宣布破產，很多相關的利益方不能平衡。
說明的問題：
1、中央銀行（現在是銀監會）對金融機構的監管不力，包括無法監管、無力監管、手段落後、縱容違規等。
2、金融機構的某些特權（比如有經濟糾紛時法院對其存款只能查詢不能扣劃），促使其在經營活動中，為最求利益而盲目冒險，比如隨意對外提供擔保。
3、從業人員素質低下，不能隨日益變化的市場而變化、提升。
4、法制建設不規范，表現在：具體問題無法可依、有法不依。很常見的一種就是很多債權債務糾紛到法院後，要麼是得不到公正判決，要麼是勝訴後難以執行。大家都認為不吃銀行吃誰啊？
5、資金流動渠道不活，資金調動效率低。有了問題後，要麼是難以籌集資金，要麼是資金周轉調撥太慢。比如金融機構都實行准備金制度，在海南發展剛出現兌付危機時，人民銀行居然不允許動用准備金，真不知道准備金是用來干什麼的。等到事情鬧大時，准備金已不能解決問題了。

以上僅供參考，望行家指正。

『捌』 商業銀行破產的清償順序

摘要:我國有關破產金融機構債務清償順序的立法政出多門，不僅導致實踐中法律適用上的多難選擇，而且直接延緩了問題金融機構市場退出進程。因此，我國應當制訂一部統一的金融機構市場退出法規。
關鍵詞:金融機構;破產;債務;順序
中圖分類號:D921文獻標識碼:A文章編號:1006-1428(2007)07-0065-03

一､我國破產金融機構債務清償順序立法模式分析

現有金融法律有關債務清償順序的立法有如下幾種模式:
第一､《企業破產法》模式。該立法模式以《商業銀行法》､《保險法》為代表，比照《企業破產法》的規定對破產的保險公司和銀行所欠債務的清償順序做出規定，力圖在金融機構的特殊性和企業破產法的一般適用性之間求得一致，將特殊性鑲嵌於企業破產清償順序中。從《商業銀行法》第七十一條規定看，立法機構有意將特殊性債務「個人儲蓄存款的本金和利息」鑲嵌於企業破產法清償順序中，體現儲蓄存款優先受保護的程度，而其他債務完全按照企業破產法的規定安排。按照該思路，商業銀行破產時債務的清償順序依次定位為:清算費用､所欠職工工資和勞動保險費用､個人儲蓄存款的本金和利息､稅款､一般債務。
《保險法》第八十九條規定了與企業破產法基本相同的四個層級清償順序。與商業銀行法所規定的清償順序相比，二者不同之處在於保險法第三層級的清償債務是「賠償或者給付保險金」，而商業銀行法第三層級為「個人儲蓄存款的本金和利息」。可見，我國保險法和商業銀行法所規定的四個層級的清償順序表明兩部法律完全貫徹了企業破產法債務清償原則，體現了商業銀行和保險公司的破產需要完全遵循企業破產法清償順序的立法目的。
第二､不對破產清償順序做出規定。該模式以《信託法》､《證券投資基金法》和《證券法》為代表，不對債務清償順序做出規定。這表明立法機構有意識地將證券投資基金公司､信託公司與證券公司的破產統一於企業破產法之中。
第三､比照企業破產清償順序對行政撤銷金融機構的債務清償順序做出安排。該模式以《金融機構撤銷條例》為代表。該條例第二十三條､二十四條､二十五條對金融機構撤銷後至破產清算階段期間行政清算債務清償順序規定為:個人儲蓄存款的本金和合法利息､法人和其他組織債務､股東出資。然而金融機構撤銷的行政清算實踐表明，包括職工安置､資產處置､維護債權等工作都涉及到行政清算費用的開支，需要及時從被撤銷機構財產中優先支付。這表明對金融機構的行政清算與破產清算在債務清償順序方面應該具有很大的一致性。

二､破產金融機構債務清償順序立法模式的不足

第一､企業破產法和有關金融機構破產的專門立法對清償順序的規定採取列舉式具有很大的局限性，不能窮盡所有的債務，不利於法律的統一正確適用。在已被撤銷的金融機構破產債務中，有住房公積金，社會保險資金，扶貧､救災資金等對公性質債務以及違規壓票應轉出而未轉出的單位存款債務等。金融機構的這些債務本身又有其特殊性，具有優先清償的法理基礎。《企業破產法》和其他有關金融機構破產的特別法均沒有對這些債務的清償順序做出規定。
第二､按照金融機構類別立法不利於破產金融機構債務清償順序的統一。從金融機構立法看，我國《商業銀行法》和《保險法》等均根據商業銀行和保險公司的特殊性，對債務清償順序進行規定。但是，隨著混業經營時代的到來，同一金融機構可能同時欠有儲蓄存款債務和保險金債務。這表明，現有《商業銀行法》和《保險法》所規定的清償順序將不適應綜合經營時代對債務清償順序的要求。
第三､各特別法之間在立法理念上缺乏協調性和一致性。在協調性方面，立法機構沒有對在出現不同部門法律所規定的優先權競合情形下的清償順序做出規定。在一致性方面，我國《證券法》對客戶持有的證券以及客戶保證金債務賦予了取回權，從而確保了證券客戶保證金所有人的權利不會因證券機構的破產而受到任何影響。但是一方面，保險法和銀行法並未賦予保險金債務和儲蓄存款債務取回權效力，保險金債務和銀行儲蓄存款債務的優先性遠遠低於證券客戶保證金債務。另一方面，我國《證券法》並未對客戶保證金債務做出機構債務和自然人債務的區分，對機構和自然人的保護力度相同。而我國《商業銀行法》和《金融機構撤銷條例》僅給予儲蓄存款債務優先受償權，非自然人存款不享有優先權。然而相比較具有投資性的證券保證金而言，邏輯上法律給予具有生存保障性質的儲蓄債務的保護力度應不小於給予證券客戶保證金債務的保護力度。在分業經營格局下，不存在適用上的不便，但是綜合經營時代的來臨這種格局將給法律適用帶來阻礙。
第四､特別立法與企業破產法規定的順序之間缺乏協調性。《保險法》､《商業銀行法》和《企業破產法》在債務清償順序方面保持了高度的一致。而《證券法》和《信託法》與《企業破產法》無論在債務總類､還是立法模式上均存在很大差異。由於我國破產金融機構債務清償順序的特殊規則與《企業破產法》之間的邏輯關系在法律上沒有理順，法律適用的不確定性始終存在。此外，修訂後的《企業破產法》新增加了多種優先債務，而立法機構沒有及時修訂《商業銀行法》和《保險法》的相關條款，這必然使特別法與《企業破產法》的不協調程度增大。

三､我國破產金融機構債務清償順序法律適用實踐

自中國首家破產金融機構廣東國際信託投資有限責任公司被關閉以來，有大量的城市信用社､信託投資公司和證券公司進入司法破產程序或行政清算程序。這些金融機構的退出不僅考驗了金融監管機構處置金融風險的水平能力，而且對我國破產金融機構債務清償規則的合理性提出了挑戰。債務清償順序立法的弊端已經嚴重影響了問題金融機構市場退出的進程。以四川金融機構市場退出為例，在2001年和2002年人民銀行對城市信用社的關､停､並､轉集中整治活動中，該省有18家城市信用社被關閉撤銷。
從這18家金融機構債務清償順序看，在清算實踐中，(1)所有的被撤銷城市信用社均把清算費用(很多機構將職工安置費用納入其中)列為第一順序清償，儲蓄存款作為第二順序清償。但是，從調查得知，在處置金融機構支付風險過程中，儲蓄存款總是被放在第一位清償。由於儲蓄存款人容易引發系統性風險所決定儲蓄存款的超優先兌付的特點，儲蓄存款無法等到清算費用支付後再兌付。因此，在實際的清算工作中，儲蓄存款與清算費用的兌付或開支的先後順序不取決於法律所規定的順序，而取決於存款人取款行為發生時間和清算費用開支發生時間。在很多時候，儲蓄存款的兌付往往優先於清算費用的開支被先於清償。(2)抵押擔保債權並未完全獲得別出權資格。根據調查，在十八家被撤銷機構中，人民銀行發放再貸款時辦理了抵押登記的有十二家。其中一家清算組提前歸還了人民銀行再貸款，有兩家機構的清算組承認人民銀行抵押債權享有別出權資格，另有兩個機構清算組將其抵押擔保債務放置於稅金之後清償。其餘七家機構將抵押擔保債務視為一般債務清償。(3)各清算組把維護金融穩定作為首要任務來抓，並以此安排債務清償順序。在確保金融穩定任務的前提下，政府主導下的清算組將金融機構的政府債務包括諸如政府出面組織的保支付存款､稅款､扶貧救災款等作為優先債務清償。然而，維護金融穩定與確保特殊債權人的生存是緊密聯系的兩項任務。當儲蓄為存款人的生活資金來源時，維護金融穩定任務與確保債權人生存任務得到了統一。優先支付儲蓄存款就是為了實現維護金融穩定與確保債權人生存的雙重價值目標。(4)各清算組對市場退出機構債務清償順序的認識存在很大差異，同類債務在不同機構清償順序中層級不統一。根據調查，十八家被撤銷城市信用社中有九家機構清算組將職工安置費用與清算費用放在同級層次清償，有城市信用社則將職工安置費用放在清算費用和儲蓄存款之後清償，更有城市信用社則將職工安置費放在清算費用､儲蓄存款和稅款之後清償。


四､我國破產金融機構債務清償順序司法實踐

第一､政策性破產與司法破產的二元機制破壞了債務清償順序法律的統一性。在實踐中，所有的金融機構市場退出均需取得國務院批准。其中，對有儲蓄存款債務的問題金融機構市場退出首選行政撤銷性的政策性破產方式，而對沒有儲蓄存款債務的問題金融機構的處理則採取直接的司法破產方式，從而形成了金融機構債務清償的二元機制。盡管政策性破產是我國在解決金融機構市場退出時採取的權益之計，但是多年來一直被相關部門所推崇，使我國金融機構的市場退出長期呈現政策性破產與司法破產的二元格局，不利於法律的統一實施和法律權威的樹立。例如，按法律規定，在證券公司破產時，對個人債務和自然人客戶證券交易結算資金只能作為一般的普通債務清償。但是為了維護穩定，在實際清償中，政府或人民銀行按照政策性文件《個人債權及客戶證券交易結算資金收購意見》(以下簡稱「《收購意見》」)的規定收購個人債權和客戶證券交易結算資金，確保個人不至受到太大損失。事實上，我國對破產金融機構儲蓄債務所採取收購並按比例清償的方式類似於美國做法。在美國，由於有完善的存款保險制度，一旦金融機構破產，美國存款保險公司通過置換的方式首先支付存款人債務，並以此取得原存款人法律地位。在此種制度下，原存款人特別是小額存款人的權利幾乎不會受損失。
第二､法院作用沒有得到充分發揮，與企業破產法賦予法院的司法破產功能不匹配。在金融機構破產實踐中，法院只不過是破產的宣告者。銀行業､證券業和保險業監管部門與地方政府實際承擔著破產清算職責;政府財政與中央銀行一道共同扮演著存款保險機構的角色。法院受理金融機構的破產是在政府基本完成儲蓄存款兌付､職工安置的前提下進行的。在正式進入司法破產程序前，最艱巨的任務已經被監管部門和政府完成了。金融機構的司法破產實質上是處理非儲蓄存款債務的清償問題。毫無疑問，對於司法清算工作，法院如何給自己定位，直接影響到清算費用開支的大小，影響到破產金融機構對各類債務清償比例的高低以及市場退出的進程。
第三､公平清償原則貫徹不足。但是，如果債務清償順序的安排總導致破產金融機構對其一般債務的清償比例很低甚至為零，則必然出現特例普遍化，平等成為特例的非正常現象。
清償儲蓄存款和安置職工是破產金融機構清算組重頭工作。為了完成這兩項工作，清算組可以處置問題金融機構的土地和其他任何財產。在實際操作中，法院均明確要求在金融機構進入司法破產程序前，相關部門必須完成職工安置和儲蓄存款兌付工作，否則法院不予受理。因此，清算分配方案中往往不反映職工安置費用。我國金融機構清算實踐表明，金融機構的破產凸顯了國家在維護社會穩定的重壓下不得不與債權人進行博弈的無奈，債權人被迫承受社會變革的成本。
第四､行政清算往往成為破產清算的必要前置程序，容易導致金融機構破產程序啟動的人為遲延。一方面，金融機構一般是在金融監管機關組織協調下完成儲蓄存款兌付後才進入司法破產清算程序的。然而，與具有專門知識背景，熟悉金融實踐活動的金融機構工作人員相比，我國法院工作人員對金融機構破產清算的經驗和知識都比較欠缺，加之法院人力物力的限制，時常導致問題金融機構市場退出進程。四川18家被撤銷城市信用社自2002年行政撤銷關閉以來，時至四年遲遲沒有進入司法破產程序就是很好的例證。另一方面，即使在金融機構被宣布進入司法破產程序後，監管部門相關人員也在實際上主導著破產清算進程，法院與行政清算人員之間潛在的沖突很可能發生，延遲破產終結時間，人為增加費用，影響債權人利益。
由於上述因素的存在，在金融機構破產司法實踐或行政撤銷實踐中，破產清償規則從來都沒有得到嚴格的執行，法院不得不變通適用相關條款。
顯然，有關金融機構市場退出實踐表明，我國應當制訂一部適用於所有金融機構市場退出的統一性法規，並抓緊出台《存款保險法》，完善和規範金融機構市場退出機制，推動金融機構改革和維護金融穩定，最大限度防範道德風險，以應付經濟周期波動所潛伏的經濟和金融危機。